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个人公益诉讼：“偏执者”的马拉松

2012-02-20 来源：外网综合　　【收藏本文】

　　●南方日报记者赵新星实习生卢喜兰
　　◎诉诸公共利益而非个人利益的公益诉讼，无疑需要维权的自觉及行动的勇气。也正是因为如此，在武汉大学法学院教授林莉红的描述中，公益诉讼中的原告甚至都有点“替天行道”的意味。
　　◎在我国现行法律制度下，公益诉讼案件的判决结果与其公益效应、社会效应之间是割裂的。因为即使一个案件胜诉，判决结果也仅仅适用于案件当事人而已，无法适用于普遍的同类情形。
　　◎在一些学者的研究论文中，公益诉讼特别是个人提起的公益诉讼被赋予了很大的意义，比如维护公共利益，促进人权保护，推动社会变革，带动公众参与社会管理等。
　　昨日下午，民主与法制网“2011年中国十大公益诉讼”专家评选与公益诉讼研讨会在北京举行。除公布评选结果外，与会专家还结合当前《民事诉讼法》与《行政诉讼法》修订，集中探讨了公益诉讼的立法问题。
　　2011年10月，全国人大公布《民事诉讼法修正案》草案，草案第五十五条明确提出，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。与此同时，同样正在修订中的《行政诉讼法》也拟加入“公益诉讼”条文。这些法律的修订，被视作影响中国公益诉讼发展的大事，但在公益诉讼的主体、公益诉讼判决以及判决效力的扩张等方面，仍然存在探讨的空间。
　　如果你使用手机备受垃圾短信骚扰，开车遭遇不合理收费，买打折机票就不能退改签……你会怎么办？司空见惯、自认倒霉者是大多数，但有那么一群人，却较真地将通信、交通、航空相关企业乃至政府部门告上法庭，宁可在自己个人的诉讼请求中“得不偿失”，也要让这些不合理的现象在法律面前现出原形。
　　这些以个人名义提起公益诉讼的人，是一个被描述为“替天行道”“偏执”的群体。在中国公益诉讼发展进程中，这个群体是重要的推动力量。尽管他们的诉讼很难立案，即使立案也很难胜诉，但他们依然我行我素，“明知不可为而为之”。
　　去年底今年初，《民事诉讼法修正案》草案出台并接受审议，明确规定将政府机关、社会团体列入有资格提起公益诉讼的主体范围，但出于防止滥诉等原因，公民个人的公益诉讼仍未得到法律的正式认可。
　　然而，在案件的胜败之外，这群执著的人仍然可以找到别的途径，辅助他们达成公益诉讼的社会意义。这也是他们坚持的动力。
　　得不偿失的官司
　　在诉广深珠高速公司服务不合格案中，赵绍华仅要求被告方退还325元，但在诉讼过程中他的实际花费却超过1万元
　　赵绍华就是一个多次提起个人公益诉讼的人。他的职业是律师。
　　2012年2月7日，由曾经轰动全城的广州碧桂园虐童事件牵出的一段公案——香港女童彤彤的生父状告5家媒体及公益组织名誉侵权案在广州番禺区法院首次开庭审理。作为被告方代理律师，赵绍华的公益诉讼履历因此写上新的一笔。
　　对于赵绍华而言，涉足公益诉讼始于偶然。
　　2010年7月的一天深夜，他从深圳驾车回广州，行至广深高速广州出口附近时，汽油耗尽，他不得不寻求交通拯救，并为此付费290元。这本是一件小事，但让他耿耿于怀之处在于：长达120多公里的广深高速，怎么能连一个加油站也没有呢？
　　通过查阅高速公路设计规范，赵绍华得知，像广深高速这样车流量庞大的高速公路每50公里就应该设有一个集加油、修理等功能于一体的综合服务区。而实际上，广深高速却连一个加油站也没有，他意识到这必定是一个影响到所有途经车辆的大问题。
　　在朋友的鼓动下，赵绍华以广深珠高速公司服务不合格为由将其告上法庭。诉讼要求广深珠高速公司退还交通拯救费及50%的道路通行费共计325元，并在提供合格服务设施前对所有过往车辆通行费减半。第二条诉求意在普惠所有广深高速途经车辆。
　　“当时想，反正我可以省掉律师费，还可以做件有意义的事，对很多人都有好处。”赵绍华说，事后他才从新闻报道中得知，大约半年时间内广深高速上共有61辆车同样因无法加油而抛锚，但仅有两名车主选择了诉诸法律。
　　“一方面是很多人没有维权意识，另一方面是诉讼的代价太高，得不偿失。”赵绍华算了一笔账，在诉广深珠高速公司服务不合格案中，他仅要求被告方退还325元，但在诉讼过程中他的实际花费却超过1万元。
　　很多事情不合理地存在着，大多数人司空见惯，少数人自认倒霉，公益诉讼是极少数人的选择。垃圾短信、虚假广告、打折机票不能退改签、通话不足一分钟却按一分钟计费……这些问题每个人都可能遇到，但真正将其郑重其事诉诸法律的人却很少。
　　2011年，律师杨志伟因不堪垃圾信息的骚扰，以侵犯隐私权的名义，将中国电信广东分公司告上法庭。在庭审中，被告方透露存在保护部分用户不被垃圾信息骚扰的“红名单”，杨志伟将这一信息通过媒体传播出去，立刻引起舆论哗然。“做这个案子，个人因素是最主要和直接的动因，但一旦有机会找到突破口，我也愿意促成案件的公益性。”
　　“我看到不公平的事情就非要说话，有些人可以逆来顺受，我不行。”这是在2007年赢得著名的深圳个人申请驾照案之后，原告人樵彬的话。很多进行公益诉讼的人，似乎都有点这样的“偏执”。
　　诉诸公共利益而非个人利益的公益诉讼，无疑需要维权的自觉及行动的勇气。也正是因为如此，在武汉大学法学院教授林莉红的描述中，公益诉讼中的原告甚至都有点“替天行道”的意味。
　　公益与私利的悖论
　　由于在我国现行法律体系中缺乏对公益诉讼的规定，个人在进行公益诉讼时只能适用现有的诉讼法规则，因此不得不遭遇公益与私利的悖论
　　在“2011年中国十大公益诉讼”评选入围的20个案例中，由个人发起的占13起，由政府行政、检察机关发起的5起，由社会团体发起的两起。从案件涉及议题来分，以消费者权益保护和环境保护为两大主要议题。从地域来分，20个案例中有7个涉及广东。
　　评选的主办方认为，这20个入选案例的以上特点，也代表了2011年中国公益诉讼的一些总体特点，特别是个人在公益诉讼中所起到的重要作用。
　　然而，由于在我国现行法律体系中缺乏对公益诉讼的规定，个人在进行公益诉讼时只能适用现有的诉讼法规则，因此不得不遭遇公益与私利的悖论。
　　“现行诉讼法理论认为，原告起诉必须因本人利益直接受到侵害，否则不予立案。”赵绍华说，因此他在诉讼中不得不采取“以自益为形式，以他益为实质”的诉讼策略：将第一条诉讼请求设置为要求被告方向自己退款，这是提出利益关系，满足立案要求；第二条诉讼请求为普惠公众，这才是他的真正诉求所在。在不少类似的消费者维权公益诉讼中，都可以发现这种策略。
　　但立案仅仅是诉讼的第一步，公益诉讼要取得胜诉，可谓难上加难。
　　在赵绍华诉广深珠高速一案中，他曾向广东省交通厅、省物价局递交信访函，要求对广深高速质量是否合格重新进行认定，对广深高速收费重新定价，但两份答复都不支持他的诉求。最后法庭也判决其败诉。赵绍华认为，公益诉讼往往针对政府机关、垄断企业等强势主体，案件审理受到行政等力量影响，胜诉机会很小。另外，司法机关面对一些新型的公益诉讼案件往往确实不知如何下手，因此便不予处理，案件不了了之。
　　2011年诉讼揭露电信“红名单”问题的律师杨志伟则直言不讳地坦承个人利益对公益诉讼的直接影响。
　　例如，电信“红名单”案前后，他也曾通过诉讼揭露出其他保险、地产中介等企业的“红名单”，但在对方向其赔偿并书面道歉的情况下，他出于个人诉求已被满足以及碍于他人情面等原因，不再寻求额外的公益效应，案件往往以调解告终，而这些企业的“红名单”也就这样避免了被曝光。
　　个人起诉资格还要等
　　赋予公民个人和其他主体同等的公益诉讼起诉资格的主张被一再提及，然而在去年的民诉法修正案首次审议当中，这一主张并未得到任何体现
　　从1996年“公益诉讼”这一概念见诸报端开始，立案和胜诉的难题伴随着中国公益诉讼走过了10多年的进程。直到2011年10月，全国人大公布《民事诉讼法修正案》草案，增加有关公益诉讼的条款并面向全国征集修改建议，这被视作解除中国公益诉讼发展障碍的一个契机。
　　民诉法修正案草案的第五十五条提出，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这意味着，有关政府机关和社会团体正式具备了公司诉讼的起诉资格。
　　在此之前，政府机关和社会团体作为原告提起的公益诉讼便已有成功立案的先例。如2011年深圳宝安区监察员诉深燃石油气公司环境污染责任纠纷案，以及民间公益组织自然之友诉云南曲靖陆良化工铬渣污染案等。
　　在广泛的讨论当中，将公民个人和检察机关、行政机关、社会团体一同列入公益诉讼主体，赋予公民个人和其他主体同等的公益诉讼起诉资格的主张被一再提及，然而，在去年10月24日的首次审议当中，这一主张并未得到任何体现。
　　赵绍华认为，如果对个人赋予公益诉讼起诉资格，最大的负面影响可能是滥诉，超出司法机关现有的处理能力。而政府机关和社会团体受本身的数量、职能等因素限制，则不大可能带来“诉讼如潮”的压力。
　　不过他同时认为，即使乐观地设想个人和政府机关、社会团体都具有起诉资格，仍然只能解决立案的问题，很多案件依然难以摆脱败诉的命运。
　　个人公益诉讼将越来越多
　　在适应现行法律框架的条件下，个人提起的公益诉讼也将会越来越多。它将是公民参与社会管理的形式中的一种
　　赵绍华诉广深珠高速服务不合格案果然还是以败诉告终，但他认为，自己提起这次公益诉讼的目的实际上已经达到。
　　在某种程度上，他早已预见了败诉的结局，从一开始就在诉讼之余通过其他途径推动问题的解决。在媒体对案件进行持续一周的报道之后，广深珠高速公司顶不住舆论压力，先是提供流动加油车，当年9月便建好了加油站。次年，号称全国最豪华的高速公路服务区也已建成投入使用。
　　“公益诉讼的目的并不是要打赢官司，而是要解决问题。有时甚至不需要解决问题，而只需要引起社会正视这个问题，正视多了就可能推动问题的解决。”赵绍华说。
　　实际上，在我国现行法律制度下，公益诉讼案件的判决结果与其公益效应、社会效应之间是割裂的。因为即使一个案件胜诉，判决结果也仅仅适用于案件当事人而已，无法适用于普遍的同类情形。要达到公益效应与社会效应相结合，就必须在诉讼的同时采取其他的手段。
　　将诉讼与媒体传播相结合，是最常用的手段之一。
　　“绝大多数公益诉讼基本都能被媒体报道出来，或多或少都能推动解决一些实际问题。”赵绍华认为，只有通过媒体引发社会广泛讨论，引起政府高层的正视，否则这些公益诉讼就像千千万万普通诉讼一样不为人知。
　　杨志伟诉电信的“红名单”案，其效果也同样得益于媒体的报道。在杨志伟找电视台曝光“红名单”而社会反响一片沉寂之时，两个无意中闯入庭审现场的记者却让“红名单”见诸报端，最后引发了包括央视在内的全国媒体的关注。
　　与赵绍华不同的是，相比于媒体的传播效力，杨志伟更重视的还是实际的法律效力。“如果赵绍华在诉广深高速一案中变更诉讼请求，就可能取得胜诉，毕竟法律判决胜诉的效力远高于媒体报道的效力。”
　　目前，他正在筹备通过行政诉讼的途径，为一桩银行卡被盗刷案提起公益诉讼。他希望最终推动银监会下文，改变银行系统目前将密码交易视同本人交易的规则，将目前银行卡被盗刷后由开卡人本人承担的责任转由银行承担，那么全部的类似案件都可以了结。“这将从制度上解决问题。”他说。
　　当然，结局如何，还是个未知数。作为一名律师，杨志伟认为，提出方案并尝试是否可行就是自己的职责。尽管他知道现行法律修改留给个人公益诉讼的空间不大，但他还是相信人们有必要提高维权意识，将公益诉讼继续下去。
　　在一些学者的研究论文中，公益诉讼特别是个人提起的公益诉讼被赋予了很大的意义，比如维护公共利益，促进人权保护，推动社会变革，带动公众参与社会管理等。
　　可以预见的是，随着人们权责意识的提高、公民社会的崛起，个人即使不被列入诉讼法中的公益诉讼主体范畴，在适应现行法律框架的条件下，个人提起的公益诉讼也将会越来越多。它将是公民参与社会管理的形式中的一种。
　　■链接
　　2011年中国十大公益诉讼评选结果出炉
　　十大公益诉讼半数涉及广东
　　1.刘云诉湖南省地矿局拒录色盲公务员考生案
　　2.杨志伟诉中国电信广东分公司垃圾短信侵权案
　　3.美国康菲石油（中国）有限公司溢油污染损害赔偿案
　　4.刘家辉诉南方航空公司打折票不能退改签案
　　5.李燕诉国土资源部、教育部和科技部政府信息公开案
　　6.自然之友等诉陆良化工实业有限公司等铬渣污染环境赔偿案
　　7.林莉红诉深圳海关收缴其境外所购图书具体行政行为违法案
　　8.中华环保联合会诉修文县环境保护局政府信息公开案
　　9.深圳市宝安区检察院诉深燃石油气公司环境污染责任纠纷案
　　10.郑卫宁、刘海军诉深航拒载残疾人侵犯平等权及人格尊严案
　　■专家观点
　　公益诉讼主体
　　应该多元化
　　广义的行政诉讼概念认为，只要是为了保护公共利益的诉讼，都是公益诉讼。因此，不论在理论还是现实层面，公益诉讼都涉及多个主体。
　　谁可成为公益诉讼主体？
　　北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长湛中乐在昨日的研讨会上透露，《行政诉讼法》修改建议稿拟用11条来规定行政公益诉讼，检察院可以依职权介入，也可以由公民申请来启动。在检察院起诉之前将设置一个前置程序，当公共利益被侵害时，检察院先以检察建议的形式向行政机关提出改正建议，如无改善，再由检察机关提起行政公益诉讼。
　　而《民事诉讼法修正案》草案第五十五条也已经对“有关机关、社会团体”的公益诉讼主体资格进行了认定。条文对“有关机关”尚无详细列举，一般被认为主要包括检察机关和行政机关。
　　作为天然的公共利益代表，检察机关和行政机关作为主体介入公益诉讼在学界和业界的认可度普遍较高，但反对的声音也还是存在。
　　北京市致诚律师事务所主任佟丽华认为，检察院的权力已经大到足以制约公权力，如果检察院想维护公共利益，运用现有的权力即可，根本不需要参与公益诉讼，只是现在检察院拥有权力而没有作为而已。
　　佟丽华还提出:“公益诉讼的真正价值是对公权力的约束，在国外公益诉讼是公民组织来做，但是中国的社会组织还没有发挥作用。”
　　而随着公民意识的觉醒，个人提起公益诉讼越来越多，而个人却尚未被纳入公益诉讼主体之列。
　　中华全国律师协会对《民事诉讼法修正案》的立法建议中提出，考察国外公益诉讼实践，其本质就是公民参与，中国10余年的公益诉讼实践更是公民推动的，公民享有公益诉讼资格，应当提到宪法权利的高度来看待，应开放和鼓励公民参与公益诉讼。
　　总的来说，北京理工大学法学院教授、司法高等研究所所长徐昕认为：“提起公益诉讼的主体应该多元化。”
　　法律如何保证公益诉讼的实效？
　　在昨日的研讨会上，佟丽华还指出了一个尖锐的问题：从过去10多年的实践看来，公益诉讼对制度的建设作用不大，但通过媒体的关注，让社会看到了存在的问题。因此中国公益诉讼现在的价值还不是制度的价值，更多的是媒体的作用。
　　与她指出的这一现状相呼应的是，在对《民事诉讼法修正案》的立法建议中，如何从立法的角度增强公益诉讼的实效成为另一个中心议题。
　　最重要的是单个公益诉讼案件判决效力的扩张问题。清华大学法学院教授、中国民事诉讼法学研究会会长张卫平建议：人民法院对公益诉讼的裁判适用于本案的当事人以及与原告具有相同利益的其他人。
　　现行《民事诉讼法》第五十五条规定，如果诉讼标的同类，当事人一方人数众多，人民法院可通知权利人在一定时期内向法院登记。如果法院作出判决、裁定，其效力可扩张至参加登记的全体权利人。在此基础上，中华全国律师协会的立法建议更进一步提出：在公益诉讼当中，应当允许诉讼时未参加登记的权利人以起诉的方式申请适用公益诉讼的生效裁判。
　　而在立法之外，还有其他影响公益诉讼实效的重要因素。
　　北京市汇佳律师事务所主任、中国消费者协会律师团团长邱宝昌在研讨会上便提出：“入选的案例中有几个结果令人满意，但这是选择性司法的结果。为什么有的地方可以立案，有的地方不能立案？选择性司法体现的是司法的不公平，没有严格按照法律去办。”
　　清华大学法学院教授、中国民生诉讼法学研究会会长张卫平总结认为：公益诉讼研究进行了10多年，《民事诉讼法修正案》草案对它的规定有且仅有一条，立法难的问题，并不是技术问题，而是司法改革的问题。而推进公益诉讼，不失为间接推动司法改革的一种好的手段。来源：南方日报

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