坚持能动司法理念

积极主动破解执行难问题

——郑鄂院长在全国法院"执行工作两项活动”汇报会暨能动执行工作现场会上的发言

广东省高级人民法院院长  郑鄂

（2010年10月）

　　 为贯彻党的十七大“加强宪法和法律实施”、“维护社会公平正义”的要求，首先从人民法院内部因素着手破解人民群众反映强烈的执行难问题，我院党组在2008年“解放思想学习讨论”活动和应对国际金融危机实践中，突出调研分析，创新工作思路，提出实施主动执行改革的构想，于2009年1月确定广州从化市法院首先试行主动启动执行程序的改革。当年6月将试点法院增加至23个，改革内容从主动启动执行程序拓展到整个执行理念和执行过程的主动。今年1月，在总结试点经验的基础上，制定下发了《关于在全省各级法院全面实行主动执行制度的通知》，将这一改革全面推开。目前，主动执行改革取得了阶段性的成效，有力地促进了我省法院执行工作赢得新进展：

　  ――执行理念深入转变。主动执行改革深化了能动司法理念在执行工作领域的指导作用和推动作用，促使各级法院、广大执行队伍乃至整个审判队伍重新审视和定位执行工作，实现了从被动转变为主动，在审判执行的全过程，主动为有利执行、有利当事人合法权益实际兑现着想；从消极转变为积极，面对繁重的执行工作任务，增强职业使命感，振奋精神努力完成工作任务；从无为转变为有为，面对执行工作中遇到的层出不穷的难题，想方设法攻坚克难，努力提高执行实际效果。

　  ――执行结案明显增长。在主动执行理念逐渐深入人心的2009年，全省法院执行干警主动攻坚，在全国集中清理执行积案活动中执结有财产可供执行案件60917件，清理无财产案件429969件，清理的案件数量全国第一，执结标的额和实际到位金额名列前茅。今年1至9月，全省法院共执结各类案件157300件，同比增长7.36％。其中执结刑事案件8458件、民事案件112358件、行政案件936件，同比分别增长4.37％、16.65％和30.91％。

　  ――执行效率明显提高。在执行收案基本持平的情况下，今年1至9月，全省法院执行结案率为68.67％，同比上升7.47个百分点；未结案件为71758件，同比下降22.73％；主动执行案件平均结案周期从原来的3个月左右缩短至2个月左右，有的法院缩短至1个月左右。

　  ――执行效果明显上升。全省法院今年1至9月实际执行率达到77.07％，同比大幅度上升19.97个百分点；执行结案标的金额达到248.15亿元，同比上升53.82％；执行和解率同比提高了9.25％；执行投诉率为万分之四，一些法院主动执行案件实现零投诉。

　  随着主动执行改革的逐步、深入推进，全省法院内部、社会各界对主动执行改革认同度越来越高。在人大代表联络工作中，各级人大代表纷纷肯定这一做法是认真回应人民群众的需求，积极主动为群众利益着想。

　  我们实施主动执行的基本要求是，人民法院以能动司法理念为指导，在立案、审判和执行工作中充分发挥主观能动性，积极行使职权，主动考虑执行要求，主动启动执行程序，主动推进执行进程，快速兑现债权，全力化解矛盾，实现案结事了。主要做法是：

　  一、以主动启动执行程序为标志。针对过去完全依当事人申请启动执行程序的做法不利于从立案审判执行全过程协调考虑执行效果，不利于及时保护人民群众合法利益，容易导致法院执行工作人员消极被动对待执行过程的问题，我省法院首先对申请执行程序进行改革。根据《民事诉讼法》第二百一十二条的规定精神，对生效的法律文书，债务人在规定期限内没有自动履行的，在事先征得债权人同意的前提下，由审判人员直接移送立案部门立案执行，免除债权人申请执行的手续。具体操作程序是：在立案时，向当事人送达《主动执行告知书》和《主动启动执行程序确认书》，说明主动执行的情况，并征询其是否同意法院主动启动执行程序。从化市法院去年2月到今年8月，执行案件1447件，其中1291件债权人选择同意主动执行，占89.22%。但主动执行并不简单止于主动启动执行程序，而更要以此为标志，推动实现执行机制、执行手段、执行监督、执行环境等贯穿执行全过程的“主动执行”。以主动启动执行程序为标志和促进，全省法院涌现出快速执行、精细执行、和谐执行、联动执行和立审执协调执行等执行工作新模式，效果明显。广州花都区法院执行以杨某为申请人的人身损害赔偿纠纷一案，通过快速执行机制，立案后仅4天就将执行款33多万元执行到位。

　  二、以建立主动执行机制为基础。主动执行，是覆盖诉前财产保全、立案、审判和执行全过程的全程主动执行。立案、审判和执行部门既分工又协作，执行部门随时向立案、审判部门反映执行需求，立案、审判部门从一开始就考虑案件执行可能。一是坚持调解、和解优先。能够调解、和解的尽量调解、和解结案，能够当场兑现的当场兑现，从源头上减少进入执行的案件数量，为执行环节减负。今年1至9月，全省法院一审民商事案件调解撤诉率达到62.47％，同比提高11.95个百分点，减少了一大批案件进入强制执行程序，为执行工作减轻了压力。二是诉前、诉中主动引导原告申请财产保全。对符合条件的申请及时作出概括财产保全裁定，由专门部门对被告财产核实后及时做出指向明确的保全裁定。珠海香洲区法院在张某峰诉某物业公司一案中实行大保全措施，在诉讼中由审判庭裁定冻结被告财产200多万元，并由保全组核实财产后作出冻结被告存款136万元及设备的裁定。案件进入执行程序后，执行法官直接划扣已冻结的执行款，1周内执结案件。三是在裁判文书中充分考虑判决的可执行性，防止出现表述不清、存在歧义或难于操作的裁判内容，减轻执行的难度。

　  三、以创新主动执行手段为突破。实行主动执行，执行局必须充分发挥职权作用，依法主导执行程序，强力推进执行进程。一是实行“四查一告知”制度。执行法院必须在规定的期限内主动对被执行人的存款、车辆、房地产、股权等情况进行调查，并将调查情况告知申请执行人，才能对无财产可供执行的案件办理结案手续。二是充分发挥执行指挥中心作用。为了加大执行力度，整合执行资源，增强快速反应能力，全省法院设立了执行指挥中心。省法院指挥中心大厅于今年建成，目前具有被执行人信息查询、执行视频指挥、执行要情处理、执行远程签章和执行案件管理等5大系统。信息查询系统将与公安、工商、银行、车管、出入境等13个部门联网。三是强化限制和惩戒措施。对有能力而拒不履行的被执行人，主动采取限制出境、公开曝光等执行措施和妨害民事诉讼的强制措施。对拒不履行判决裁定构成犯罪的，提请有关机关追究刑事责任。清理执行积案期间，省法院在法院外网上累计公开曝光欠款数额大、时间长和影响较大的“老赖”2709人，限制出境155人，罚款177人，司法拘留830人，形成了强大的执行威慑力。四是进一步推进执行联动机制建设。坚持党委对执行工作的领导、依靠党委政法委的统揽协调优势、发挥成员单位的积极性、动员社会举报和监督，对执行难案实施综合清理。特别是对因各种干预难以执结或者涉及社会稳定需要协调的，主动报请党委政法委挂牌督办或者启动执行联动机制解决。同时，主动协调启动执行救助。省法院和全省121个中级法院、基层法院已经设立(包括和其他政法机关共同设立)司法救助资金，金额约3千万元。

　  四、以主动加强执行监督为保障。注重运用内外监督机制，促使执行队伍增强执行工作自觉性、主动性和积极性。一是推行“阳光执行”。出台了全面加强执行公开的工作规定，从19个方面加强执行公开，执行案件信息和进展情况接受当事人查询，主动接受当事人和社会各界监督，使执行人员的工作处于社会监督之下，防范偏离公正、消极被动。二是强化主动执行责任。结合全省法院开展争当排头兵活动，对执行工作实行量化指标考核，开展执行工作争当排头兵活动，对执行工作指标达标情况进行排名通报，促使执行工作增强紧迫感。对工作落后的法院，在综合考核中扣分并责成检讨原因，提出整改措施。对执行人员个人，也建立起量化考核制度，并纳入奖优评先、提拔晋级考核内容中。三是强化执行信访工作。以贯彻最高法院执行信访工作规定为契机，建立执行申诉信访工作新机制，主动介入具体执行案件，积极预防执行不当、违法执行和消极执行。对申诉信访反映的违法违纪线索，主动进行调查，发现问题的坚决严肃处理。

　  五、以主动改善执行环境为依托。当前执行难已经成为一个超越司法领域、需要全社会参与解决的问题。一是积极争取党委重视、人大监督和社会各界支持。将清理执行积案、建设无执行积案法院、实行主动执行等重大执行事项，主动报告给各级党委、人大，并得到及时指导和有力支持。深圳市人大专门出台了支持法院执行工作的地方立法。二是把执行宣传作为法院宣传工作的重要内容。通过人大代表联络、各界见证执行等方式，主动宣传法院执行工作。2009年，全省23个中院，133个基层法院全面开展“百场见证执行”活动，邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、社会各界人士等参加重大案件的执行过程。一大批被执行人迫于压力，主动配合法院及相关当事人完成了涉案财产的移交手续，案件顺利执结。三是积极参与社会诚信体系建设。法院审判和执行部门将涉及借款人的诉讼和执行信息通报给银行征信部门，共同建设社会信用数据库，并协调联动单位对赖债者进行限制和制裁，努力营造被执行人不敢赖债、不能赖债的社会环境。

　  我省法院实施主动执行，取得了一定的进展和成绩。这离不开最高法院自始至终的精心指导、大力支持。在改革的过程中，最高法院王胜俊院长一直在关注我们，最近还对我们的做法作出重要批示。江必新副院长多次听取汇报，今年内两次对我们这项工作作出批示，有力地鼓舞了我们改革的勇气。最高法院执行局的领导，始终在跟踪指导我们改革的进程。回顾主动执行改革的历程，我们体会：

　  一、执行工作破困必须坚持以能动司法理念为指导。能动司法理念,孕育在2008年国际金融危机初发时期，次年经最高法院王胜俊院长正式提出，基本要求就是发挥司法的主观能动性，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。执行工作是法院各项工作中矛盾冲突最为集中、各种利益冲突最为激烈的领域，执行难是法院各种困难中持续时间最长、涉及面最广、各方面反应最强烈的问题。尽管造成执行难的原因错综复杂，甚至根本的原因是诚信体系不完善等外部因素，但是，社会各界更加关注人民法院自身的态度和作为。我省法院主动执行改革的构想提出和调研论证，也是基于应对国际金融危机的特殊需要和经验总结。改革提出和实施的过程说明，对于破解执行难问题，人民法院必须展现出主动积极的姿态，以此提高执行效率、效果，改善执行形象，积极主动地履行执行职责，增强各项工作的主动性、服务性和时效性，通过依法、快速、积极、妥善的执行，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐。而这正是能动司法的基本要求。同时，也只有首先积极解决人民法院内部在执行难问题上的不足，才有说服力逐步推动执行难问题在社会系统工程中得到根本解决。

　  二、主动执行是执行工作规律的内在要求。执行领域已经成为人民法院工作最需要贯彻能动司法理念、破解司法难题的领域。实施主动执行，有利于克服原有执行工作机制的弊端。以当事人申请为立案前提的执行模式在实践中存在明显不足，如部分当事人由于不了解法律，在法定期限内未依法申请执行，丧失通过强制执行受偿债权的权利，生效裁判文书将变成一纸空文；法律文书生效后需另行办理申请执行手续，被执行人利用时间差将可供执行财产转移、隐匿，致使法院无法执行；长期形成的“被动执行”观念，使得部分执行人员养成了不主动履行职责，等待申请执行人提供财产线索甚至提出执行方案的不良习惯，而申请执行人限于条件又无法查找财产线索，以致错失最佳的执行时机，实现债权困难，等等。这些问题，都是“被动执行”的工作机制所带来的，它在严重妨碍执行工作职能作用发挥的同时，也对司法的权威性和公信力产生了消极影响。实施主动执行，符合法律规定。特别是作为主动执行标志的主动启动执行程序，《民事诉讼法》第二百一十二条规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可向人民法院申请执行，也可以由审判人员移送执行人员执行。”《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第19条第2款对法院内部的移送执行作了特别规定。主动执行的核心是由法院主动启动执行程序，将移送执行从原来作为当事人申请执行的例外的地位，调整至同等的地位，将其范围从原来的限于给付赡养费、扶养费、抚育费的裁判，扩大到一般的民事生效裁判。实施主动执行，符合执行权的基本属性。执行权有别于审判权，执行实施权具有行政权属性，执行干警天然具有能动执行的极大空间。

　  三、主动执行改革是一项系统工程。主动执行改革，主动启动执行程序只是第一个环节，更加重要的内容在于执行工作全过程主动理念的树立和贯彻，涉及立案、审判和执行等多个部门、多个环节。因此，必须树立法院工作“一盘棋”思想，必须整合法院内外两方面资源。在内部，要求立案、审判部门考虑执行、参与执行、服务执行；审判管理部门完善立、审、执既分工明确、又协调配合的工作机制；政工人事部门将法院和法官实行主动执行的情况纳入工作考核；信息中心、行政装备等部门全力提供技术支持和后勤保障；宣传部门加强对法院主动执行的全方位宣传。在外部，要求积极争取党委的统一领导和支持，发挥政治优势，调动一切外部力量理解、支持法院主动执行，当事人配合法院主动执行。

　  四、真正破解“执行难”问题还任重道远。实施主动执行改革，只是从人民法院内部着手，尽最大努力消除造成执行难问题在法院内部的因素。真正破解执行难问题，尚需长期不懈地推动从更深层次找准原因、解决问题。一是推动从立法层面解决顽疾。建议抓紧推动制定全面、系统的民事执行法，建立起确实无法执行的案件的法律退出机制，解决好人民法院执行案件背负的包袱越来越重的困窘。二是加快构建诚信体系。执行难问题是特定历史条件下的产物，与我国社会信用体系没有建立起来有着很大的关联。因此，必须加快建设社会信用体系，使社会任何主体既不敢逃避、也不能逃避应负的法律责任，减少强制执行案件，从源头上解决执行难。三是引导社会各界尊重法律权威。引导社会公众客观、科学地看待案件执行不能的结果，纠正凡是法院作出裁判，就必须无条件兑现，甚至认为应当由国家承担正常的市场交易风险的非理性认识。在制裁赖债者的同时，对于严重破坏法律秩序无理闹访的申请人，也应依法追究责任。

　  主动执行是我省法院为解决执行难进行的初步探索。全国各地法院在这方面创造了不少先进经验，给了我们很多有益的启示。我们将在最高法院的指导和关怀下，继续向兄弟法院学习，始终坚持以人民满意为目标，以能动司法理念为指导，不断完善主动执行工作机制，为促进执行难问题的解决，维护社会主义法制权威，作出应有的贡献。