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中山市中级人民法院关于对中山市十五届人大七次会议议案转建议第2020006号的答复


2021-01-07  【收藏本文



林国荣等代表:

你们提出的“要求出台镇区处理非诉行政‘裁执分离’案件规定”的议案转建议收悉,我院党组高度重视,廖万春院长亲自部署,专门召开党组会研究讨论,向全市法院印发任务分解方案。经我市法院行政庭、执行局等部门认真研究,现答复如下:

国土资源行政强制执行问题一直是我市违法用地清查环节中的核心和难点,事涉农用地、农村宅基地、耕地保护等农村基层群众利益及国土资源公共利益,敏感、重大且复杂。为破解这一难题,我市法院积极探索创新,于2014年5月,联合市依法治市办、国土资源局、法制局共同制定印发了《关于建立国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行新机制

的会议纪要》,同年7月,市政府也出台了《对违法用地行政处罚实施强制执行协调会纪要》,建立起我市国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行新机制。六年来,相关工作取得了一定成效,基层法院因难于执行而长期停滞的200多件案件得以进入地方政府相关部门组织实施,解决了部分违法用地问题,且遏制了新的违法用地行为的发生。但在执行过程中存在一些问题,诸如执行主体不明确、执行程序不统一、操作规程有待细化等。现代表们提出的“建议中山市政府出台相关的规定,规范没收违法建筑物程序,明确没收资产接收单位和后续处理步骤”的建议,非常必要且具有现实指导意义的。

鉴于没收违法建筑物属于行为罚案件,根据上述相关会议纪要,应由市政府按照属地管理和权责一致的原则,指导有关部门组织实施。具体处置程序以市政府及其相关部门名义作出,法院仅从法律层面提供意见,并代拟《中山市没收违法建筑物处置程序指引(建议稿)》,以供市政府及相关部门参考。

一、关于没收违法建筑物的工作原则

一是坚持严格执法原则。充分认识没收违法建筑物处置工作的重要性、艰巨性,保持查违高压态势,严格执法,确保没收违法建筑物处置工作落实到位;二是坚持属地管理、权责一致原则。充分发挥违法建筑物所在地镇政府(街道办事处)地缘优势,确定各镇政府(街道办事处)是后续没收处置工作的组织实施主体;三是坚持有效利用,房地一体,分类处置原则。进一步明确没收违法建筑物处置组织实施的具体程序,区分不同类型,分类推进后续处置工作。

二、关于没收违法建筑物的性质分析

根据我国《土地管理法》、《城乡规划法》及《行政处罚法》相关规定,没收违法建筑物作为行政处罚中没收非法财物的一种方式,即行政机关对在城乡规划区域内未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等,或未按照规划许可证的规定新建、改建、扩建的建筑物、构筑物、设施和超过批准使用期限建筑物的相对人,采取的强制性无偿取得其建筑物的具体行政行为。违法建筑物被依法没收后,其产权被强制性的从原所有人手中剥离,收归国家所有,没收的违法建筑物及其处置所得收益都应上缴国库。

三、关于没收违法建筑物处置程序的考量因素

《广东省行政执法机关没收物品处理暂行办法》确定了行政执法机关依法没收的物品,根据不同性质和用途,按不同方式处理,上述规定没收物品的处理方式包括:公开拍卖、直接交经营单位回收、销毁、移交专管处理、调拨等方式。我们认为,与上述规定中列明的没收物品不同,建筑物属于不动产,没收的违法建筑物在后续处置中,必须考虑所占用土地能否使用、如何使用等问题。除需要拆除的情况外,如要对没收建筑物进一步加以利用,根据房地一体原则,首先要解决所占土地使用问题。且没收建筑物投入使用之前,必须符合建筑质量、消防安全等要求。因此,制定没收违法建筑物处置程序须考虑建筑物的以上特殊情况。

四、关于裁执分离与没收违法建筑物处置程序的可诉性

人民法院对责令限期拆除违法建筑、没收建筑物、恢复原状等行为罚案件,由人民法院按照属地管理原则裁定由镇政府(街道办事处)组织实施。各镇街依照本处置程序指引,作出没收等处理结果,相对人不服向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理。但是,如果超出本处置程序对相对人造成其他扩大权益损失的,人民法院可以受理。故本处置程序能否得到正确适用,是具体行政行为是否具有可诉性的关键。

基于以上分析,为充分发挥“简政强镇”事权下放后镇区综合执法队伍作用及熟悉本地社情民意的地缘优势,完善我市没收违法建筑物的具体程序,在参考江苏省常州市、苏州市以及我省深圳市的经验和做法,我院代市政府草拟了《中山市没收违法建筑物处置程序指引(建议稿)》(见附件),以供参考。

鉴于该文件属于规范性文件,且由我院代拟,并交由市政府相关部门处理,需征求市自然资源局、市城市管理和综合执法局、市司法局、市财政局、市审计局、市国资委等单位意见后印发,故本主办意见提交后,即为我院将第2020006号议案转建议办理完毕。特此说明。

诚挚感谢你们对法院工作的关心支持。

专此函复。

附件:1.中山市没收违法建筑物处置程序指引(建议稿)2.相关用语说明及法条索引


中山市中级人民法院

2020年10月9日




附件1:

中山市没收违法建筑物处置程序指引

(建议稿)


第一章总则

第一条为规范没收违法建筑物组织实施工作,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》《国土资源行政处罚办法》等规定,结合中山市实际,制定本指引。

第二条中山市行政区域内依法没收违法建筑物的组织实施工作,适用本指引。

第三条本指引所称依法没收的违法建筑物,是指违反土地管理或者城乡规划法律法规进行违法建设,由处罚机关依法查处并没收的建筑物、构筑物及附属设施。

第四条没收违法建筑物的组织实施工作,应当遵循属地管理、权责一致、有效利用和房地一体化处置的原则。

第五条没收违法建筑物的主要处置程序包括:没收移交、接收登记、确定处置方案、组织实施等。

第二章责任主体

第六条市城管综合执法部门负责本市行政区域内违法建筑的没收工作。

火炬开发区管委会、翠亨新区管委会,各镇政府、街道办事处(以下统称镇街)具体负责接收、管理、处置本行政区域内依法没收的建筑物。

市财政、自然资源、住建、公安、消防等有关部门按照各自职能配合做好依法没收的建筑物的处置工作。

市城管综合执法部门牵头成立由市国资委、市财政局、市审计局、市自然资源局、市司法局、镇政府(街道办事处)等部门组成的全市没收违法建筑物处置工作联席会议,对全市没收违法建筑物处置工作进行业务指导,及时解决处置工作中的难点问题。

各镇街成立由辖区财政、自然资源、建设、城管、公安、消防及其他具有综合行政执法职能的部门应当成立没收违法建筑物联席会议制度。联席会议负责研究制定违法建筑物处置方案,依法确定具体处置方式,并保障处置方案的落实工作。各镇街综合行政执法部门为联席会议牵头单位,第一次联席会议应自接到违法建筑物没收移交之日起30日内召开。

以上单位均为没收建筑物的处置成员单位。

第七条当事人不履行没收建筑物生效处罚决定的,由处罚机关向人民法院申请强制执行。人民法院裁定准予强制执行的,由裁定书中载明的组织实施单位,即违法建筑物所在地镇政府(街道办事处)负责违法建筑物的接收登记、确定处置方案、组织实施等后续处置工作。

第三章建筑物的移交

第八条处罚机关作出的没收违法建筑物处罚决定,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的,处罚机关应当在上述法定期限届满之日起30日内将依法没收的建筑物移交案件发生地镇街,由发生地镇街负责接收、管理和处置。

第九条城管综合执法部门向镇街移交依法没收的建筑物前,应当责成当事人限期腾空建筑物。当事人拒不按期腾空建筑物的,由城管综合执法部门按相关法律、法规规定处置。

第十条作出处罚决定的机关应自收到人民法院准予强制执行裁定书之日起10日内,将没收建筑物的后续处置工作,移交给裁定书中载明的镇政府(街道办事处)。

处罚机关办理没收移交手续时,应向接收单位出具《行政执法机关没收物品移交处理函》,并附没收建筑物清单、行政处罚决定书、准予强制执行裁定书、现场现状勘查照片、视频及其他必要的文件、材料。

没收建筑物清单应当注明依法没收的建筑物基本情况,包含原建设单位、具体位置、建筑面积、建筑结构、土地情况及其他情况。

《行政执法机关没收物品移交处理函》应载明被罚对象、罚没内容、罚没物资专用收据编号、行政处罚决定书编号、没收建筑物所在位置、违法用地面积等信息。各镇街应当及时接收,并填写送达回证。

第十一条处置没收建筑物应当委托有资质的中介机构对依法没收的建筑物进行建筑物结构安全鉴定、消防安全评估,经鉴定及评估合格可以保留安全使用的建筑物,各镇街依法向有关部门办理合法手续后,按本办法第十七条进行处置。

依法没收的建筑物经鉴定及评估合格可安全使用,但依法无法办理合法手续的,按本办法第二十一条进行处置。

依法没收的建筑物经鉴定或评估不合格的,不得使用,由处置单位做好相应监管工作;待具备拆除条件时,一律拆除。

第四章建筑物的处置

第十二条没收建筑物移交后,各镇街综合行政执法部门应为配合财政、审计、国资等部门做好没收违法建筑物的管理工作,开展具体处置工作前,综合行政执法部门应完成对违法建筑物的实际控制。

第十三条各镇街财政或审计部门接到处罚机关没收建筑物移交后,负责对没收建筑物登记造册,并将处罚机关移交的《行政执法机关没收物品移交处理函》及附件材料,以及后续处置工作中形成的文件材料一并进行造册存档。

第十四条没收建筑物的处置方式包括:

(一)拆除;

(二)保留使用;

(三)临时使用;

(四)经市政府批准的其他处置方式。

第十五条经镇政府(街道办事处)认定,没收建筑物存在下列情形应当拆除的,报经市财政局或审计、国资等部门批准,由各镇街综合行政执法部门组织力量予以拆除:

(一)违反城乡规划,依法应当拆除的;

(二)建筑质量不合格,或者存在安全隐患的;

(三)存在不符合消防技术规范标准并达到重大火灾隐患判定条件,且不能整改的;

(四)因其他原因应当拆除的。

按前款规定拆除的,拆除建筑物时要做好现场记录,并拍照和录像存档。镇街财政、审计、纪检、国资部门可以视情况派员现场监督。

第十六条经镇政府(街道办事处)认定,决定保留使用没收建筑物的,报经市财政局或审计、国资等部门批准后,各镇街可以区分情况,按以下方式依法完善相关手续,开展后续处置工作:

(一)国有土地上违法建筑物的没收处置

非法占用国有土地或者不按批准用途使用国有土地的,由城管、自然资源部门责令退还土地或者依法无偿收回土地。

已出让国有土地上,因规划违法被没收的建筑物,现因公共利益需要,由城管、自然资源部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以依照法定程序有偿收回土地。收回土地时,可参照市政府征地补偿有关规定标准,给予货币补偿。

收回土地后,可以根据实际情况、建筑物现状重新制定出让、出租方案,没收建筑物作为有偿使用的附加条件,由用地单位按没收建筑物评估价值一并缴纳相关费用。符合划拨使用条件的,由用地单位按没收建筑物评估价值一并缴纳相关费用。

(二)未完善征转手续土地上违法建筑物的没收处置

1.符合城乡规划,必须使用国有建设用地的,应当首先依法补办农用地转用和土地征收手续。

符合划拨使用条件的,依法补办立项、规划等相关审批手续后,由用地单位按没收建筑物评估价值一并缴纳相关费用,依法补办划拨供地手续。

须有偿使用的,可以根据实际情况、建筑物现状制定出让、出租方案,没收建筑物作为有偿使用的附加条件,由用地单位按没收建筑物评估价值一并缴纳相关费用。

2.符合城乡规划,可依法补办集体建设用地使用权审批手续的,应当在依法补办农用地转用手续后,办理集体建设用地使用权供应手续,由用地单位按建筑物评估价值一并缴纳相关费用。

第十七条依法没收的建筑物,按本办法第八条规定鉴定及评估合格,办理相应合法手续后,可继续保留使用的,按照下列任一方式予以处置:

(一)由依法没收的建筑物所在土地的土地使用权人回购;

(二)公开拍卖;

(三)由镇区安排作为公益用途;

(四)经市政府批准的其他方式予以处置。

第十八条依法没收的建筑物所在土地的土地使用权人按照下列规定对依法没收的建筑物进行回购:

(一)依法没收的建筑物所在土地的土地使用权人向处置单位提出回购申请;

(二)处置单位审查同意后,委托中山市中介超市平台选取具有资质的房地产价格评估机构对依法没收的建筑物进行评估;

(三)依法没收的建筑物所在土地的土地使用权人按照不低于评估价格的金额与处置单位签订回购合同。回购人应当按回购合同约定的价格和期限支付回购价款,逾期不支付的,回购合同终止,依法没收的建筑物按本办法的有关规定另行处置。

第十九条处置单位按照下列规定对依法没收的建筑物进行公开拍卖:

(一)处置单位委托经中山市中介超市平台选取的具有资质的房地产价格评估机构对依法没收的建筑物进行价格评估;

(二)处置单位委托经中山市中介超市平台选取的具有资质的拍卖企业对依法没收的建筑物进行拍卖,拍卖前,处置单位应当充分披露被拍卖的建筑物的现状;

(三)竞拍买受人按照拍卖价格与处置单位签订成交合同。

第二十条依法没收的建筑物回购或拍卖处置后所得款项应当上缴国库。

第二十一条由镇街安排依法没收的建筑物作为公益用途的,使用人应当做好相应的管理义务,镇区应当加强监管。

第二十二条经处置程序取得建筑物后,使用该建筑物依法需要办理相关审批手续的,应当办理。

第二十三条违法建筑物占用土地利用现状为建设用地,不符合城乡规划或相关部门审批条件,经镇街认定不必立即拆除需要临时使用的,报经市财政局或审计、国资等部门批准后,参照临时建筑完善审批程序后,可以按照机关、事业单位、国有全资公司或公益组织临时使用。涉及集体土地的,依法对集体经济组织给予补偿。

临时使用期间,不得擅自以改建、扩建、新建等方式改变建筑物现状。

临时使用期限为5年,期限届满尚未完善用地手续的按照本指引其他方式依法处置。

各镇街应当指定国资、财政、审计等部门,对临时使用的没收建筑物登记造册、建立档案,纳入国有资产管理体系实施管理。

第二十四条按本指引第十三条、第十四条方式,处置没收建筑物后所得款项,按“收支两条线”管理规定,由建筑物最终使用单位直接按非税收入征管系统程序办理缴库手续。

第二十五条各镇街应将没收建筑物处置过程中需要的费用,纳入财政预算。

第五章监督管理

第二十六条各镇街财政或审计部门是没收建筑物处置的监督管理单位,负责监督管理本镇街没收建筑物的拆除、处置收入入库等有关工作。

第二十七条依法没收的建筑物在按本办法第十七条规定的方式处置前,处置单位应当做好相应管理和监管工作,不得擅自使用。

第二十八条阻碍城管执法部门、处置单位及受托的中介机构等进入建筑物现场执行公务、管理、查验的,视情节轻重,由公安机关给予治安处罚。

第二十九条故意损坏被依法没收的建筑物的,依法追究相关责任人的责任。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章附则

第三十条本指引由市政府负责解释,自XX年XX月XX日起施行。

第三十一条本指引实施前未完成相应处置工作的案件,参照本指引执行。


附件2:

一、有关用语说明

1.裁执分离:对违法用地的行政处罚,人民法院在受理国土资源部门强制执行申请后,经审查,对裁定准予强制执行的案件,区分行政处罚的内容采用不同的执行方式:对罚款类等财产罚案件,由人民法院实施强制执行;对责令限期拆除违法建筑、没收建筑物、恢复原状等行为罚案件,由人民法院按照权责一致和属地管理原则裁定由镇政府(区办事处)组织实施。

2.国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行新机制:即法院对国土资源部门作出的行政决定提出强制执行申请后,经审查裁定准予强制执行的,对责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚案件,交由市政府按照权责一致和属地管理的原则,责成有关部门组织实施。

二、相关法律法条索引

1.我国《土地管理法》规定:任何单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。建设需要占用土地的,依法应当取得相关主管部门的批准。城乡规划法规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。违法建筑指的是在城乡规划区域内未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等法定建设许可,或未按照规划许可证的规定新建、改建、扩建的建筑物、构筑物、设施和超过批准使用期限的建筑物。

2.我国《行政处罚法》规定,行政处罚的种类包括:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

3.我国《行政处罚法》第五十三条规定:除依法应当予以销毁的物品外,依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

4.《广东省行政执法机关没收物品处理暂行办法》(粤财综[2018]196号)确定了行政执法机关依法没收的物品,根据不同性质和用途,按不同方式处理,主要方式包括:一是,没收的文物、枪支、弹药、毒品、药品、野生动物及其他禁止流通的易燃、易爆危险品等物品,由执法机关按规定交专管机关处理,并抄送同级财政部门备案;二是,非法书籍报刊、光碟、录音带、录像带、吸毒面具等物品,以及无使用价值或虽有使用价值但存在安全隐患的假冒伪劣物品,执法机关报同级财政部门核准后,由执法机关直接进行销毁;三是,易腐烂物品和鲜活品,经检验检疫合格的,由执法机关直接委托当地财政部门选取的拍卖机构现场公开拍卖处理,或者由执法机关采取“价比三家”方式直接送有关经营单位收购,检验检疫不合格的,直接由执法机关销毁;四是,低值易耗品由执法机关报财政部门审核后直接交接收单位回收;五是,国家规定需有特许使用、生产、经营权的物品,并确定不适宜拍卖的,通过有关部门技术鉴定、质量认证、价格评估后,按国家规定调拨;六是,确有使用价值且不存在安全隐患的假冒物品,除按规定必须销毁以外,可向社会购买服务,对物品进行拆件、分解及去除非法标识等技术处理后,由财政部门委托拍卖行公开拍卖。另外,还规定除上述第一项至第五项规定的物品外,其余没收物品由财产部门委托拍卖行公开拍卖,不得交由其他商业渠道作价收购,更不允许执法机关在本系统内部作价处理。

5.《广东省行政执法机关没收物品处理暂行办法》第六条规定:“各级行政执法机关依法查扣、没收物品,负责对查扣、没收物品进行现场清点、登记和没收物品的保管或移送等工作,并按本办法相关条款规定积极配合财政部门做好没收物品管理工作。”第八条第三款规定:“对国家规定需要注册登记方可使用的物品,行政执法机关应当先确定物品是否登记,再按上述相关方式进行处理。”

参照上述规定,对于没收的建筑物需要按照规定对财物进行清点、登记后移送财政部门处理。至于具体如何落实,应由作出没收处罚决定的自然资源局联同财政部门、镇政府(区办事处)予以处理。

6.《土地管理法》第七十七条规定,对于不同违法情形所处的行为罚,具体如下:

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