依法保护人民群众合法权益

促进行政争议实质性解决

支持和监督行政机关依法行政

主动参与共建共治共享的社会治理

助力法治环境、营商环境、生态环境

推进法治中山、平安中山建设

一、基本情况

1.受案总量较上一年明显下降。2020年，全市两级法院共受理一、二审行政诉讼案件3896件（含旧存），同比减少386件，下降9%，审结行政案件3655件，结案率93.81%，同比上升1.5%。其中受理一审行政案件2350件，审结2322件；案件总量仍然位居全省各地级市前5位。

市第一法院作为中山市行政案件集中管辖法院，全年受理行政诉讼案件2221件，同比下降11.3%，审结2035件，结案率91.62%。

市中级法院全年受理行政诉讼案件1675件，同比下降5.8%，审结1620件，结案率96.7%。另审查行政再审申请案件14件。

▲中山两级法院行政诉讼类案件受理情况

▲中山两级法院行政诉讼类案件审结情况

2.非诉审查案件准予执行率高于全省水平。2020年，市第一法院审理行政机关申请非诉行政强制执行案件1349件，同比下降22%，准予执行1189件，准执率88.14％；市中级法院审查中央隶属国家机关中山海关申请非诉行政强制执行案件9件，全部准予执行，准执率100%。两级法院审查非诉案件的准执率继续保持高于全省水平。非诉案件的准执率高，表明我市行政机关具有较高执法水平。

▲中山市两级法院非诉案件执行率与全省对比情况

3.败诉率保持在低位水平。2020年,全市两级法院判决行政机关败诉案件合计104件，败诉率4.5%，低于上一年度全省行政机关平均败诉率11.4%，中山市的行政机关败诉率继续保持在全省各地级市行政机关败诉率的低位水平。

▲中山行政机关败诉率与全省败诉率对比图

4.负责人出庭应诉率明显提高。2020年，我市涉诉行政机关负责人在两级法院出庭应诉行政案件407件，同比上一年度大幅增加244件，行政机关负责人出庭应诉率为11%，同比增加7%。市政府首次派出副市长在中级法院的一审案件中作为政府负责人出庭应诉。

5.涉案类型多样。2020年，全市两级法院受理的一审行政案件中，涉民生行政案件679件；涉企业公积金补缴案件795件；涉商事、产权登记行政案件53件；涉环境保护行政案件25件；涉公安行政管理案件99件；行政赔偿案件8件；行政协议案件16件；政府信息公开55件；涉疫情管控案件2件。涉基层治理和自然资源要素分配案件占比较高（19.7%），表明我市基层农村治理及土地资源占有、使用、分配问题是引致“民诉官”问题的两大主要纠纷点。

6.实质性解决行政争议成效显著。2020年，两级法院通过调撤化解行政争议共847件，调撤率为23.17%，同比增加3%，其中市中级法院审理的案件中，调撤率达42.65%，实质性解决行政争议效果突出。我市行政机关能够坚持依法治理，愿意积极回应人民群众的诉求，切实做到配合人民法院实质性化解行政争议。

7.二审调撤化解纠纷的比例明显增高。一是一审法院能够坚持全面审查被诉行政行为合法性的审查原则，一审裁判基础扎实，为当事人二审期间及时回归诉讼理性奠定了基础；二是二审法院注重行政争议的实质性化解，二审期间善于把握一审裁判奠定的优势、矛盾纠纷的本质及当事人的诉讼心理，充分做纠纷的和解协调工作；三是我市行政机关注重保障行政相对人、利害关系人实质利益，充分尊重和信任人民法院，能够充分听取人民法院的意见建议，在不损害国家利益、社会利益，不违反行政法律、政策原则的基础上积极配合法院调解，实现行政纠纷实质性化解，以和谐稳定促发展的行政治理观念日渐增强。

二、主要成效

一是审理影响社会经济发展的涉重点项目、重大工程行政案件，善用衡平原则、效率原则，保障总体发展公共利益。如在审理涉及岐江新城项目储备用地出让的土地收储行为案件中，庭审后一周即作出裁判结论，为该用地顺利挂牌出让厘清权利障碍。又如审理涉及西区马山片区旧城改造项目征收补偿案件中，及时作出判决，解决争议，明确该片区征收补偿标准，促进项目的高效推进。再如在审理涉及深茂铁路预留用地规划的某房地产公司要求市自然资源局履行行政补偿义务案中，为重点建设项目的长远规划发展奠定合法性基础。

二是审理涉民生行政案件，坚持行政比例原则，注重信赖利益保护，切实回应人民群众的合法诉求。如我市的涉控制性详细规划修编案件比较高发，一方面，法院坚决支持各级政府合理、有序修编控规的规划活动，彻底解决中山市长期“两规不符”的土地利用历史问题；另一方面，对受控规修编行为影响的利害关系人，坚持信赖利益保护原则，通过司法判决明确促使政府对原告主张的合法利益进行切实补偿、救济。中山市的此类案件受到最高人民法院的关注，第一巡回法庭相关调研报告，吸收和肯定了中山法院的审判经验。又如部分村民要求镇政府对村委会的履职行为进行监督管理的多起纠纷，促使镇政府查清该村村民会议、村民代表会议的组成情况，明晰村委会作为农村村民自治组织行使自治权和镇政府监督指导权的权力边界范围，通过充分说理，对镇政府的监督处理行为予以指导，切实保障村民委员会组织法关于基层治理的法律原则的落实。三是审理疫情防控期间涉企行政案件，注重维护特殊时期的社会秩序稳定、经济发展，稳企安商。2020年初，对已经受案的132件某公司诉市公积金中心公积金缴存决定案作出及时处理，顺利化解该批案件的行政争议。调撤的这132件案成为广东省最早落实将住房公积金纳入允许疫情结束后延期补缴政策的司法判例，入选广东省高级人民法院首批发布的疫情防控典型案例。参照此批案例的做法，继续调撤化解几家企业同类案件共300多件，切实帮助这些企业渡过疫情影响难关，顺利复工复产，继续在中山扎根经营。四是审理涉环境保护行政案件，注重环境公益、经济利益和个人权益的平衡保护，维护生态文明。如在审查南朗镇的一系列猪场清拆案件中，判令镇政府对原告的合法财产损失进行全面补偿。既维护了清理有碍环境治理的大面积养猪场的必要性，又保护了养殖户因此受损的合法性利益。五是审理行政协议案件，注重用新规，化解我市土地管理历史遗留问题。始终贯彻利益衡平的审判价值观，客观看待历史问题，平衡各方面利益，追求法律效果、治理效果、社会效果在个案中的有机统一。注重阐明协议行为属行政行为的法律依据及合法性审查原则，如在审理某地产公司诉市自然资源局要求解除行政协议案件中，判决支持原告要求解除该协议的诉讼请求，为中山市解决同类土地闲置问题明确了合法途径。该案例入选最高人民法院行政协议案例备选案例。六是巩固改革创新成果，不断加强自身司法能力建设。中山市是广东省唯一建立了国土资源类非诉行政强制执行案件“裁执分离”机制的地级市，2020年市中院及时就基层政府及市人大代表反映的有关执行费用问题、非诉行政违法建筑物处置问题进行充分调研，形成补充方案，下发基层法院及各镇区政府执行。加强对各镇区政府（办事处）具体实施行为的法律指导。高质量完成市人大代表提出的《中山市没收违法建筑物处置程序指引》建议办理工作。将涉及企业住房公积金缴存、交警执法现场小额行政处罚及人社部门认定为工伤的三类简单、轻微行政争议案件纳入速裁团队实施简案快审，进一步提高审判效率。

三、相关问题

各镇区、各职能部门之间行政执法能力和水平不均衡、不全面、不协调的问题仍然存在，部分行政机关、部分领域的依法行政水平仍有较大提升空间。一是土地资源要素分配行为把关不严。在土地权属裁决方面，事实调查不清。在不动产登记方面，对地籍调查员的调查方式、收集签名的核实，审查不全面、不细致。在闲置土地认定方面，相关部门看待涉案土地闲置原因口径不统一、寻找解决方案低效。二是部分历史征地项目征收补偿不及时、不到位问题长期未解决，导致矛盾激化。少数案件中仍然存在补偿不及时、不到位、历史遗留征地问题常年未得到根本解决。三是行政允诺仍有不能信守的现象。事后不遵守土地出让合同、征收补偿协议的约定等。四是部分行政机关适用法律能力有待加强，机械适用法律、法外设立行政标准的现象仍然存在。五是基层村居矛盾纠纷结构已经发生变化，但是镇区政府的治理观念和方式尚未及时调整。

四、工作建议

围绕党中央提出的法治国家法治政府法治社会建设目标，结合审判实践中反映的相关问题，提出如下工作建议：一是严守行政执法程序，贯彻程序正当原则。行政登记和争议裁决要尊重历史、面向现实。实事求是，平衡各方利益。搭建二级市场平台，强化综合施策。对于确实无法解决闲置原因的土地，及时实施土地使用权收回。二是依法签约严格履约，以政府守信引领社会守信，构建稳定可期的营商环境。亡羊补牢，落实承诺。审慎行使行政优益权。切实维护政府信用，构建诚信政府，营造稳定、可期的市场投资环境，以政府守信引领社会守信。三是构建法治思维，运用法治方式提升行政治理能力。行政执法人员应当具备基本的法律解释方法、法律适用技术，提升政策的解读能力，定期进行执法培训，具备一定的化解纠纷矛盾的风险防控能力。增强日常行政执法过程中的法律能力建设。司法行政部门应当提升复议和应诉能力。四是及时调整农村社会治理方式方法，避免新的农村社会矛盾激化。要注意此类纠纷与农村集体经济组织成员权益纠纷之间的本质区别。明晰镇区政府监督权的职权边界。对于村自治组织管理人员存在徇私舞弊、贪赃枉法违法犯罪嫌疑的，及时移送有权机关处理，并将移送结果告知请求人。五是建立和完善行政争议多元化解机制，从源头上预防和减少行政争议的发生。树立政府积极回应人民群众诉求的法治形象。

五、工作展望

一是推进“府院”良性互动，参与共建共治共享治理格局。形成“告官见官”常态化，“出庭出声”自然化，让人民群众亲身感受政府知法、守法的法治形象。二是着力做好行政争议的实质性化解工作。探索在立案前由行政机关、人民调解机构、其他社会团体或律师等参与先行调解，形成“诉源治理”合力。三是营造法治营商环境，助力我市经济社会发展。为重点项目、重大工程的顺利推进提供司法保障。充分保护各类市场主体合法产权，激发市场活力。以审判服务国家乡村振兴战略规划，以案释法推动加强和创新社会治理。四是学习贯彻好民法典，确保民法典有关行政规范得到有效实施。结合民法典合同编的有关规定，在行政协议案件的审理中加大对行政相对人契约利益、信赖利益的保护力度，对于行政机关不履行行政协议约定、违法单方行使行政优益权、不兑现行政允诺等违法行为予以纠正，营造优良法治营商环境。