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试论司法职权优化配置视角下人民陪审员制度之重构


2015-07-09  【收藏本文
 
  同是碳元素,由于结构的不同,六方晶系的石墨与立方晶系的金刚石性质完全不同,石墨是最软物质之一且颜色乌黑,而金刚石则属最硬的物质且光芒四射。同是陪审制度,由于权力配置不同,各国陪审制度的发展状况也不一样,不少国家的陪审制度几近消亡,而美国的陪审制度仍是熠熠生辉。目前,我国人民陪审员制度虽也取得不少成绩,但面临困境更是不少,其预期价值远未实现,由此我们不得不审视人民陪审员制度中权力配置的问题。
  我国司法改革中关于司法职权配置问题上,理论研究方面停留在三个层级:一是司法权、立法权、行政权之间的职权划分和设置;二是法院、检察院这两个司法机关之间的职权划分和设置;三是法院内部之间的职权划分(包括上下级法院之间、各地方法院之间以及法院内部管理权与审判运行的权力配置)。笔者认为,仅从这三个层级去进行职权配置是有缺陷的,因为这种划分未将人民行使司法权纳入其中考虑。难怪数年前有人指出:“似乎司法改革只是法律人自己的事,而与这场改革有着更加广泛联系和切身利害关系的民众却被遗忘了。”(1)司法职权的配置,应当从更宏观的视野出发,将人民如何行使司法权纳入其中考虑,而且应当首先考虑。
  人民行使司法职权的途径是人民陪审员制度,人民陪审员制度牵涉到多个层面的司法职权配置,如何通过司法职权优化配置以完善人民陪审员制度,是一个十分重要的研究课题。
 
一、“理想丰满”但“现实骨感”——人民陪审员制度运行的现实尴尬
  材料一:杨新华交通肇事一案,原由陕县人民法院审判员水涛和两名人民陪审员共同组成合议庭进行审理,水涛担任审判长(2)。由于判决与事实不符,面对质疑,主审法官水涛称“眼睛花”判错了,从而引起舆论关注。2012年4月,三门峡市政法纪工委、三门峡中院启动责任追究程序,审判员水涛涉嫌违法犯罪,已移交司法机关查处,其庭领导、分管院领导等也被追究(3)。
  较之专业法官,人民陪审员本有彰显司法民主、监督法官司法、化解司法压力、弥补法官知识不足、增进司法公信与权威等许多独特优势和特殊作用。但从材料一中我们发现:在该案被媒体炒得沸沸扬扬之际,各方媒体只聚焦主审法官水涛的“眼花”,普罗大众也只谈论水涛的“眼花”,相关部门也只追究水涛及其领导的“眼花”;对于共同作出裁判的另外两位人民陪审员,则似乎未引起社会的任何关注,各方媒体不挖,监督部门不查,专家学者不议,普通百姓不谈。这不能不让人深思:人民陪审员与法官“同职同权”,为何遭遇却是冰火两重天?这种看似不合理的现象,但其存在有现实合理性,因为多年来人民陪审员制度的运行给公众传递了一个信息:人民陪审员与法官“同职同权”并没有得到真正体现,在司法审判过程中,人民陪审员所起的作用极其微弱,“陪审”更像“陪衬”,“同职同权”实际“虚职无权”。在这种背景下,如果材料一中的人民陪审员与主审法官水涛一样受到追究,对人民陪审员也是不公平的。材料一中的人民陪审员,并没有起到防止法官“眼花”的作用,窥一斑可以见全豹:我国现行人民陪审员制度,各方面的作用都远没能得到发挥。
(一)对司法民主彰显有限
  “我们不仅只把陪审当作司法制度看待,而应把它看作一项独立的民主制度。”(4)无论是外国的陪审制度还是我国的人民陪审员制度,其制度设计目的之一都为彰显司法民主。但我国人民陪审员的选任,无论是法院邀请,还是部门推荐,很多陪审员觉得自己是“服从组织安排”,参加审判是要完成组织交给的“审判任务”。很多人民陪审员也没有意识到其代表民意是一种责任,只是认为获得“人民陪审员”职务是一种荣誉,是一种政治资本。人民陪审员在审判工作中,“陪而不审”现象严重,无法“在一个更深层次上,有助于把普通民众的良知和直觉引入司法裁判过程,使得判决更加接近大众情感,符合一般公众的认知需求,从而更容易得到公众的认同”(5)。以上这些,使人民陪审员的民众代表性大打折扣,司法裁判也难于体现民意。
(二)对法官监督效果不佳
  有学者认为:“如果参与审判的法官只有一个或者都是与其关系密切的同事,那么该法官敢于贪赃枉法的机会较大,但是如果一个法官与数个与其不相识的陪审员共同审判,则该法官在各种诱惑面前必然要三思而后行。”(6)这种观点并没有错,但实际工作中,法院往往只是通知人民陪审员何时开庭、何时合议,其他时间根本就不与法院打交道,即使在开庭时,人民陪审员也习惯于听命于法官安排,没有监督意识。材料一中法官“眼花”导致判决与事实严重不符,明白无误地告诉我们:这些人民陪审员并没有起到应有的监督作用。
(三)化解司法压力作用不大
  人民陪审员由于其身份特殊,头上没有乌纱帽,不用担心来自党政机关的干预和其他各方面的干扰,其与法官共同作出裁判,本可以减轻法官在做出裁判时所承受的来自各方面的压力。而事实上,人民陪审员当中不少人头上都有乌纱帽,他们抵御干扰、干预的能力相当有限。我国社会各方面的舆论压力,也从来不会针对人民陪审员,从来不会拿人民陪审员说事,就如材料一,社会上似乎都无视两个人民陪审员的存在,相关部门也从不提及这两位人民陪审员,这与处于“眼花”舆论焦点中且成为被“终身追责”第一人的水涛法官形成鲜明对比。由此可见,面对来自各个层面的压力,仍由法院及法官承受,人民陪审员缓解、化解压力的作用相当有限。
(四)难以弥补法官缺陷 
   与专业法官相比,陪审员往往比法官具有更多特殊生活经历、专业和技术特长,让人民陪审员参与审判,本来可以“本于良知而为公正之判决,较之法官囿于法律之成见,可减少偏私无端之裁决”(7)。但事实上,开庭时,人民陪审员基本都是“徐庶进曹营”,一言不发;合议案件时,不少人民陪审员都觉得自己没有受过法律专业培训,因此不敢在“关公面前耍大刀”,大多以“没有意见”四个字敷衍了事,弥补法官缺陷亦难以实现。
(五)无力促进司法公信
  从宏观上看,《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)出台后,全国法院人民陪审员人数增长明显,参与审理案件数量也大幅增加。这些年来,法官在审判案件中,除注重法律效果外,都加强了考虑社会效果和政治效果的问题;而人民陪审员方面,则素质相对提高,不但全部的人民陪审员有了大专以上文化,还有不少人民陪审员有了一定的法律知识。这些年来,虽然法官和人民陪审员都朝着“三个效果”统一而努力,但“不信法而信访”现象有增无减,暴力抗法的现象屡禁不止,枪杀法官等恶性事件也在近年出现。由此可见,人民陪审员制度的推进,亦难以促进司法公信与权威的形成。 
 二、“先天不足”且“后天失调”——人民陪审员制度功能受限之成因
  从司法职权配置角度去审视,现行人民陪审员制度中司法职权配置理念、配置主体(谁来配置)层级、配置客体(配置给谁)、配置内容(如何配置)方面,均存在缺陷。笔者认为,正是这些缺陷的存在,限制了我国人民陪审员制度功能的发挥。具体表现为:
(一)配置理念方面,存在先天性司法民主意识不足
  美国的创立者们,从一开始就将陪审制度与民主制度等同,宣称“民主投票箱一日不废,陪审制就将一直存留”。而我国,从高层官员到普通民众并没有把陪审制度当成“民众自由的守护神”,对人民陪审员制度的重要意义了解甚少,对是否设置以及如何设置人民陪审员制度,民众本身均之为“事不关己”而“高高挂起”。从“眼花法官”被媒体热炒而网上无人议论与其“同职同权”共同作出裁判的两个人民陪审员,就足以说明社会根本不关注人民陪审员制度。即使是身为人民陪审员的公民,也漠视自己的职责与权利,不愿意发表意见,更不愿意违背法官意见。“长远而言,漠视比任何突变都更加致命;民主机制更易于在忽视中丧失殆尽,因为忽视之后将会是衰微和废弃。”(8)民众对人民陪审员制度的漠视,是人民陪审员制度功能受限的一个重要原因。
(二)宪法层面未予配置,配置主体层级太低
  《美国独立宣言》的重要起草人,美国第三任总统托马斯·杰斐逊曾指出:“人民最好是在立法机关被忽略,还是在司法机构中被忽略?如果要我来决定,我会说,将人民置于立法机关之外会更好些。法律的实施比法律的制定重要得多。”(9)可见人民行使国家司法权力之重要。我国虽然1954年《宪法》和《人民法院组织法》正式确立了人民陪审员制度,但从1982年开始,我国《宪法》却再也没有关于人民陪审员制度的强制性规定,即出现了“人民在司法机关被忽略”的不正常现象。目前关于人民行使司法权的最高层级配置为全国人大常委会所通过的《决定》,配置主体虽较之前层级有所提高,但仍与其所需要的层级不相符,所谓“名不正则行不顺,行不顺则事不成。”人民陪审员制度之宪法地位的丧失,宪法层面未配置人民行使司法权,人民陪审员制度功能随着其法律地位弱化而弱化也势在必然。
(三)配置客体方面,人民陪审员的“人民性”不足
  “现代陪审制度是国家司法机关吸收普通公民参加审判活动的重要制度,是现代司法民主和公民权利的保障制度”(10)。美国司法之所以获得社会普遍认同,其陪审团的全民性以及相关权力配置的科学性功不可没。美国州法律研究中心关于陪审制度的调研结果表明:“大约3200万美国人担任过陪审员”(11),约占其全国总人口的十分之一,而我国担任过陪审员的人数约为13-15万,只占全国总人口的万分之一,我国司法权行使的“人民性”不足,法院的裁判结果被社会认同的可能性便减小,司法公信及权威也就缺乏根基。我国司法之所以会出现“人民性”不足的问题,除与我国未采用陪审团制有关外,现有的人民陪审员选任也存在许多限制“人民性”的误区,主要体现在:
1、“四化”的误区
材料二:据笔者调查的某沿海与某内地基层法院人民陪审员身份情况统计表
 沿海地区法院内地山区法院
党政等机关公务员5(占8%)12(占35%)
企事业单位骨干8(占12%)9(占26%)
村委、居委及社会组织干部6(占9%)7(占21%)
其他46(占71%)6(占18%)
聘任形式及工作方式通过招考聘任,大部分专职通过推荐聘任,均为兼职

  目前,我国人民陪审员的选任方面如下“四化”倾向:
一是“官员化”,如材料二中,内地山区法院选任的人民陪审员,党政等机关公务员、企事业单位骨干、村委居委等“干部”比例超过80%,“官员化”现象严重,官员陪审使“人民陪审”变得其实难符。
二是“高学历化”,《决定》第四条第二款规定“担任人民陪审员,一般应当具有大学专科以上文化程度。”较之《美国法典》规定陪审团成员要求“文化程度足以填写陪审员资格表格”(12),日本《陪审员法》规定陪审员候选人的消极要件包括“未小学毕业者”(13),我国对陪审员过高的学历要求,背离了“以最普遍的民主为导向,较低的资格门槛及合理的遴选程序将陪审制与职业法官制度或治安法官区分开来”(14)的制度设计初衷。
三是“专家化”又成新趋势,聘任所谓专家型人民陪审员日渐时髦,不少法学、医学等专家学者成为了人民陪审员,专家化的弊病在于一方面正如陈忠林教授所称“专业越专,很可能背离社会基本的常识就越多”,另一方面,专家出于部门利益、专业利益、行业保护,也会影响公正判断。
四是“专职化”的情况也较为普遍,如材料二中的沿海地区基层法院,为了解决案多人少的矛盾,就像公安招协警、辅警一样招人民陪审员,这些陪审员开庭时充当陪审员角色,开庭后承担书记员的任务。这种“专职化”使人民陪审员成为完成案件数量的工具,人民陪审员制度以追求公正为设计初衷在实际运作中变为以追求效率为取向。
2、角色的错位
  目前,大多数法院选任人民陪审员采取聘任制,一般采取由组织推荐的形式,也有以公开招考的方式向社会聘请人民陪审员的情况;在管理方面,也是由法院直接管理。上述招考、聘任、管理方式,从角色上看,法院类似于主人和老板;而人民陪审员则似乎是客人或被雇佣的帮工。角色定位的错误,人民陪审员即使是在行使司法权,也便失去了“人民当家作主”独立行使司法权这种主人翁的责任感,丧失了独立发表观点的意识而沦为“法庭审理的装璜”。
(四)配置内容方面,配置的职权不合理、不科学
1、案件管辖与人员配置相脱节
  一方面,《决定》第二条规定人民陪审员和法官组成合议庭审理“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”,而我国三大诉讼法都规定了社会影响大的由中级以上人民法院管辖,如我国《民事诉讼法》规定了“重大涉外案件”、“在本辖区有重大影响的案件”的第一审案件由中级人民法院管辖,高级人民法院“管辖在本辖区内有重大影响的第一审民事案件”等。
  另一方面,人员配置上仅在基层人民法院配置人民陪审员。《决定》第七条规定:“人民陪审员的名额,由基层人民法院根据审判案件的需要,提请同级人民代表大会常务委员会确定。”“中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的,在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定”。由于操作不便,中级以上人民法院基本不使用人民陪审员。
这种设置的脱节,使得人民陪审制度真正参与审理社会影响大的案件存在操作上的障碍,其化解社会压力等功能亦就难以发挥。
2、“同职同权”配置欠科学
  我国目前采取的是人民陪审员与法官“同职同权”的做法,但对于司法中需要利用法律技术进行判断的职权,人民陪审员将出现“有权力无能力”的问题,这类似于将病人交给不懂医术的人治疗一样危险;对于利用社会价值进行判断是非的方面,人民陪审员利用社会价值进行评判的能力较强,又将出现“有能力而权力虚”的情况,在职权混同的情况下,人民陪审员该方面的权力往往旁落或虚化,基本上无法将民众所具有的善恶观念、是非观念带进审判过程,更不能以其社会视角观察问题、分析事物和独有的判断力去影响法官,弥补法官职业偏见、知识不足等方面的功能也就基本丧失。
3、陪审员任期及个案人数配置的不当
  我国人民陪审员任期为五年,被选任的人民陪审员,各地法院都有人长年担任人民陪审员的现象(如见诸报道的张尚明、高济昌等),也有不少专职陪审员每年参与数百件案件的审理,这些人难免被法官同化,人民陪审员与专业法官之间由“同职同权”变成了“同质服从”,从而丧失“相异互补”功能。
  我国审判制度中规定的合议庭组成人员一般为三人,也就是说个案中的人数配置是采取“1+2”模式或“2+1”模式,人民陪审员人数最多是2人。个案中人民陪审员人数太少,人民陪审员在强势的专业法官面前显得势单力孤,难免成为法官的陪衬和附庸。更重要的是,陪审员人数过少,被人收买的成本更小,其所作出裁判的可靠性、权威性必然降低,其所分解社会压力的能力也非常有限。
另外,由于人民陪审员权责不统一等方面的原因,也制约了其功能发挥。
  三、“各司其职”并“相互制约”——人民陪审员制度重构之路径
材料三:辛普森涉嫌杀人案经过474天的审理,12人陪审团(其中9名黑人)判决辛普森无罪。当法庭宣布无罪时,法庭外,支持辛的人大声欢呼,而多数人却惊诧不已,以至克林顿总统都亲自出面要大家尊重陪审团的判决。
我国与美国属于不同的社会制度,从材料三中,我们也发现美国陪审制度存在一些不足,故不能完全照搬美国经验,我国人民陪审员制度的完善应取他国之长,增强职权主体的“人民性”,使人民在行使国家司法权时能“各得其所”;同时又结合我国的国情,对法官与人民陪审理员进行必要的、科学的分工,在审理案件中能“各司其职”。具体而言,我国的人民陪审员制度应从以下几方面进行重构:
(一) 在配置主体层级方面,应宪法层面进行配置
关于人民行使国家司法权的问题,是关系到国家权力行使的重要问题,只有从宪法层面进行配置,才能理顺各种复杂的关系。我国《宪法》第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,司法权作为一项国家权力,由人民行使符合宪法规定。况且,恩格斯一早就指出“司法权是国民的直接所有物,国民通过自己的陪审员来实现这一权力,这一点不仅从原则本身,而且从历史来看都是早已证明了的。”(15)但我国《宪法》第二条第二款紧接着规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,人民行使司法权不可能通过全国人大和地方各级人大行使,司法权通过哪种途径行使缺乏明确规定,所以《宪法》有必要确立人民陪审员制度作为人民行使司法权的途径,明确人民如何行使审判权,另外,还应在适当的时候,再行制定《人民陪审法》及相关配套法律法规。
(二)在配置客体方面,应配置给真正的普通民众
1、放宽资格限制
法官职业化高度发展的国家,都非常注重发挥一般民众参与的作用,如日本《司法制度改革审议会意见书》称“通过一般国民对审判过程的参与,就能将国民的健全社会常识反映到诉讼程序中来,这样就会加深国民对司法的理解和支持,同时司法就会得到坚实的国民基础。”(16)英国在1972年以后,也取消了几百年来陪审员成员任职资格的财产限制,开始了大幅度开放。笔者认为,我国在让专业法官更专业的同时,应当让人民陪审员更具“人民性”,应降低人民陪审员选任标准,扩大普通民众参与到司法审判中的机会,凡是智力正常、身体健康、无犯罪记录及不存在未决诉讼的成年公民,均可成为人民陪审员。
2、改变选任方式
  我国目前要做到像美国那样通过法律规定担任陪审员是一种法定义务亦有难度,为增加人民性以及加强其化解司法压力的作用,有必要取消现有人民陪审员选任方式及任期制,改为一案一选和随机抽取模式。结合我国实际,推进司法民主化可以采取分二步走:
第一步:人民陪审员的选任不再由单位推荐,也不再由法院任命,而是实行人民陪审员储备制,由群众自主报名的方式,经审查后纳入各级法院人民陪审员储备库。各级法院需要使用时,均从储备库中随机抽取。
第二步:在条件成熟的时候,实行人民陪审员推定制,即推定每一个成年公民都享有担任人民陪审员的权利,但这种权利可以放弃,这样可以避免让那些路途遥远、家庭困难等的人增加负担,也尊重了那些对陪审没有积极性的人的意愿。
(三)在配置内容方面,做到“职能明确、分工合理、制约有效”
1、从“职能明确”要求看,人民陪审员应定位在审理大案要案
对于简易案件,由法官一人独任审判已足够,没有必要兴师动众使用人民陪审员。人民陪审员审判的案件应当是大案要案,理由是:
第一、大案要案受关注程度高,司法承受的社会压力大,由人民陪审员参与审判,可以化解社会对司法不公、司法腐败的质疑。正如材料三,辛普森案尽管引起了大范围的骚动,但人民质疑的只是临时组合起来的陪审员中有太多黑人,而司法公信力未受损伤。
第二、大案要案更代表司法形象,更需要符合社会价值判断标准,人民陪审员通过民情、民意的正当反映,能使裁判兼顾法理和情理,裁判更容易为社会公众所接受,所信任。
第三、将大案、要案配置给人民陪审员行使,将使人民陪审员地位显得更为崇高,人民在行使司法权时责任感、使命感将更强。
第四、霍姆斯说过:“法律的生命不在于逻辑,而在于经验”,司法作为世俗事业,应立足于现实生活,人民陪审员所拥有的社会经验远比法官丰富,我们要敢于“依靠人民”。
刑事、行政案件对社会影响较大,但即使这两类案件,也没有必要每个案都配置人民陪审员审理,只有涉及严重犯罪(如可能判处无期以上)的刑事诉讼案件中以及涉及群体或公益的行政诉讼才有必要由人民陪审员审理。对于其他刑事、行政及民事案件,则可以尊重当事人的意愿,以当事人申请作为适用原则。
2、从“分工合理”的要求看,法官与人民陪审员之间职权应进行细化分工
在英美法系,陪审团与专业法官分工明确,一般是由陪审团“定罪”再由法官“量刑”,或是根据“事实判断”和“法律判断”进行分工。笔者认为,这种分工较为科学,但稍嫌粗糙。司法进步与社会发展一样,都必然是分工越来越细。法官与人民陪审员的职权进行更为细化的分工,避免职权混同,从而确保人民陪审员权力落到实处,明确各方权责,实现监督制约。
人民陪审员与专业法官各有所长,专业法官所擅长的是法律知识和审判技能,而人民陪审员所擅长的是以社会价值进行判断。因此,在司法职权配置时,“陪审团的最重要职能不是认清事实,而是做出是非判断”(17),将一些需要利用社会价值进行主观判断的相关职权由人民陪审员行使。以刑事审判来说,如犯罪嫌疑人是故意还是过失,防卫有无过当,避险有无过限,是否罪行极其严重等的判断权可由人民陪审员行使。对于如犯罪预备、中止、未遂、既遂,此罪与彼罪、一罪与数罪等需要运用娴熟法律知识技术加以判断的职权交给专业法官。另外,对于自由裁量方面,如量刑,应由法官进行预判,再由人民陪审员确定是否需要在法定刑范围内调整。  
3、从“制约有效”的要求看,除与专业法官分权制约外,人民陪审员应仅在一审中行使司法职权
  “总统不可靠,民意也不可靠”,早至两千多年前的苏格拉底之死,近至现代的“十二怒汉”、“失控的陪审团”、“奥特奇案件”等,都让人认识到司法民主也存在灰色地带。陪审团成员的主观判断有时会使感情压过公正,所以对人民陪审员行使职权必须受到理性的制约。
  陪审员仅在一审中行使司法职权,是许多国家的通行做法。一审中的大要案由人民陪审员参与行使司法职权,二审中全部使用专业法官进行裁判,这样就使一二审之间能够相互影响制约。二审中的专业法官,不可能不考虑一审中人民陪审员意见所代表的民意以及利用社会价值作出的判断,但如果人民陪审员的意见过偏,二审的专业法官则可通过理性的衡量来纠正人民陪审员过于主观的裁判。
  同时,在一审中由人民陪审员行使司法职权,体现着我国的“司法民主”,二审中使用专业法官裁判,体现着某种“集中”,这与我国所采用的“民主集中制”在某种层面也是一种契合。
(四)在职权行使的保障方面,应以实现司法公正为目标
1、宜采用12-15人的陪审团制
英美法系的陪审团制特别是美国的陪审团制有其旺盛的生命力,其陪审团的优越性值得我们借鉴。国外的成功经验证明,从保障司法的民主性、公正性、廉洁性以及提高裁判者的抗压能力等方面考虑,12人以上的陪审团更能发挥作用。
我国的法律制度更接近大陆法系,大陆法系土壤也能适用陪审团制度。1991年,俄罗斯的司法改革引入了英美法系的陪审团制度;2009年,日本也实施司法改革恢复了陪审团制度。我国目前在司法缺乏公信的情况下,大胆尝试采用陪审团制亦有其必要性。
2、在随机抽取陪审员时,应吸取材料三中辛普森案的教训,设置程序中要防止出现性别、年龄、民族、团体过偏的情况。
3、在管理方面,应设置专门管理机构,以保障人民陪审员的独立性。
另外,还要从经费、安全等多方面保障其正常行使职责。
  四、结语
  “脱离群众是我们党执政后的最大危险”,同理,司法改革及法治建设同样不能脱离群众。从司法职权优化配置角度合理配置人民权力,使司法能真正体现人民性,以人民陪审员制度架通司法与社会的桥梁,拉近司法和社会的距离,化解司法所受的社会压力,司法也必将获得社会认可和应有权威。这样,在推进法治的道路上,我们的司法改革才能真正体现党的十七大所提出的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”及十八届四中全会所提出的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。
 
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