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反思与前瞻:对完善信访终结制度的再思考


2015-07-15  【收藏本文
(注:本文刊载于省院《法庭》杂志<2014年第5期>)
 
  近期,涉法涉诉信访改革又有新进展,中办、国办下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,意见提出了涉法涉诉信访工作新机制,笔者从事信访工作多年,非常赞同新机制,新制度的提出意味着过去一度出现的诉讼与信访交织、法内处理与法外解决共存的失序局面将得到有效改观,但就工作实际而言,笔者深感涉诉信访工作新机制能否取得预期效果,关键在于新机制中的信访终结制度能否真正完善,现从工作实践出发,就完善涉法涉诉信访工作新机制中的信访终结制度提出一些建议。
  一、信访终结制度在涉法涉诉信访工作中的核心作用
  (一)基本思路:从双轨制转到单轨制。以法治渠道化解涉诉信访,就是将原本失序的法内处理与法外解决的双轨制转变到法内处理的单轨制上来。涉法涉诉信访,从其本质和法律属性上来说,本应以法内处理为单一渠道,但由于前几年为片面追求信访积案的化解而采取了行政推动等方式,导致法外解决一时间成为了化解信访疑难案件的主要手段,并进而产生了“信访不信法、信上不信下”的情况。
  在确立了法治渠道化解涉诉信访的方向后,实际就是将双轨制并轨为单轨制,即将涉诉信访问题统一导入法律程序(如起诉、上诉、申请再审、申请执行及恢复执行、申请国家赔偿、申请抗诉等),除法律程序外,人民法院不会在法律程序之外对信访人提出诉求的合理性做出判断及给予回应。通过导入法律程序,让信访人的诉求按照程序本身自然流转,待全部程序穷尽,信访人的诉求经过了不同层级、不同政法机关的审查,最终认定为无理诉求的,则通过信访终结制度将其导出法律程序。终结制度的意义在于,未终结的信访案件,说明还在程序当中,而法律程序本质是一个讲道理、摆事实的程序,它公开、透明、拒绝暗箱操作和交易,未终结的信访案件意味着信访人仍可按法律规定提交证据以及对案件事实的认定和法律适用提出意见。一经终结,则意味着法律程序的终结,它表明政法机关经审慎的审查,已经非常确定地认定信访人的诉求属于无理诉求,对于这些无理诉求,政法机关将不再受理,同时,将对信访人的工作重心转向帮扶、教育及稳控。
  (二)程序流转:程序只有流转才有活力。既然将涉诉信访工作转入法治渠道的单轨制,则意味着依程序法内处理是公开的、透明的,同时也是流转的。既然设立了入口,则必然要畅通出口,只有流转起来,程序才能体现其刚性、公开、透明、高效的优点。否则,只有进,没有出,大量信访案件长期堆积而没有最终处理结果,将影响到司法判决在老百姓和法官心目中的权威性,长期累积的必然结果是又将回到法外解决的双轨制上去。因此,如果没有成熟的信访终结制度,整个法治渠道解决涉诉信访的新机制将不能有效运转,可以毫不夸张地说,信访终结制度是法治渠道化解涉诉信访工作新机制的核心,而整个涉法涉诉信访改革的重点也在于信访终结制度。
  (三)疏通出口:改革的难点就在出口。就涉诉信访工作新机制而言,核心内容有四条,第一条是诉访分离,明确入口。因为诉访分离制度的建立,关闭了法外解决的大门,仅保留了法内处理一条路,所以叫明确入口。第二条是严格程序,强化办理,强调了程序的公开性和严肃性。第三条是信访终结,疏通出口。第四条是健全救助,扶危济困。实际上信访终结和健全救助的目的是一致的,都是为了畅通出口。因为当前法院面临的信访问题,主要类型有两大类,即不服判决的和不服执行的,其中不服各类判决、裁定的信访案件主要针对中级及以上人民法院,不服执行结果的主要针对基层人民法院。信访终结制度主要用于解决不服判决的信访案件,而司法救助制度主要用于解决不服执行结果的信访案件。从这个角度而言,信访终结和司法救助都属于畅通出口的手段。故可将第三、四条统一合并为畅通出口,由此,信访工作新机制就可简明的表现为入口、办理、出口三个流程了。
  从改革内容与现有法律的契合程度来看,入口和办理均有诉讼法规定,可以说改革是水到渠成的事,同时,基于信访人对于诉讼法的认识,引导其按程序表达诉求也较为容易。现在改革的难点就在于出口问题,因为之前的信访终结办法不太符合实际,同时,有相当多的地区尚未建立司法救助制度,且已经建立司法救助制度的地区,各自的救助力度又不尽相同,导致同一情况在不同地区出现不同处理情况。所以,改革的重点也就在畅通出口问题。令人欣慰的是,在中央政法委的统一部署下,信访终结办法和健全国家司法救助制度两个工作都在紧锣密鼓地进行当中。
  因此,可以这么说,让法治渠道化解涉诉信访问题这个新机制流转起来,发挥其法内解决的权威性作用,关键在于建立完善的信访终结制度,终结制度在涉诉信访工作新机制中处于核心作用。
  二、《办法》在广东的实施情况及存在问题
   2011年, 最高法院曾颁布过《人民法院涉诉信访案件终结办法》(以下简称办法),《办法》规定,对全国的重点重复信访案件,由最高人民法院进行程序终结;对地方的信访老户案件,由各高级人民法院进行终结,报最高人民法院登记备案。但目前来看《办法》的在广东的实施效果并不理想,据了解,广东高院从《办法》实施以来还没有信访终结案件(曾上报过两件终结案件,最高院未批),
  《办法》在广东实施效果不佳,笔者认为:原因主要有以下几点:其一、无专职办理机构及人员,《办法》没有规定专门机构负责信访案件的终结工作,实际中既无专门机构也无专职人员负责信访终结工作;其二、终结条件过高。《办法》规定的终结备案材料中要求提供责任单位负责人签字的稳控责任书。但实践中,人民法院很难拿到这份稳控责任书,因为稳控责任通常由信访人户籍地政府负责,而户籍地政府认为稳控信访人是一种负担,并不热心于接受稳控责任,人民法院也不能强行要求地方政府在稳控责任书上签字;其三、责任倒查机制的影响。《办法》规定在办理涉诉信访案件终结工作中,因违法办案、不负责任、弄虚作假,造成不良社会影响或其他严重后果的,应当严肃追究有关责任人员的责任,但在实际执行中,这条责任追究机制发生了变化,变成了如果被终结信访的案件当事人到北京非法上访并发生自焚等极端情况的,将会对信访终结办理人员以及审批领导进行责任倒查,由于担心信访终结后信访人进京上访可能引发的职业风险,许多法院对案件申报信访终结失去动力,因为不终结就没职业风险,一终结反倒有职业风险。最后,不得不提的一个原因是,以司法救助的名义换取信访人的暂时息诉罢访,即“花钱买平安”也是许多基层法院完成上级交办信访案件的主要方式之一,在合理诉求均给予满足,信访人仍坚持上访,上级又明确要求及时化解的情况下,“花钱买平安”比申报信访终结更有效。 
  三、关于完善信访终结制度的建议
  (一)专设机构问题。《办法》规定了最高法院终结和高级法院终结,其中高级法院终结的案件要报最高法院备案。但《办法》没有规定信访终结要有专设机构和专职人员,现实情况是信访终结均由立案信访部门负责,负责信访终结审查的人员不固定。没有专门机构和专职人员,其弊端显而易见,因信访终结的审查工作相对于普通来信来访的处理技术含量要高,迫切需要成立专门机构,并选任审判经验丰富的优秀法官专职成立合议庭负责审查,终结审查人员经常变动,可能导致对终结的尺度把握不一致,并进而影响信访终结案件的审查质量。
  建议各省高级法院成立信访终结案件复查委员会(或其他名称的专门机构),选任审判经验丰富的优秀法官组合合议庭进行审查,因为信访终结制度关系法治渠道解决涉法涉诉信访问题的工作机制能够正常运转,而一个省仅需增加5名工作人员(3名法官及2名书记员),有了专门机构和专职人员,信访终结制度才能切实运转起来,所以,其投入产出比是非常高的。
  (二)公示问题。针对信访终结案件的公示问题,《办法》规定信访案件终结后,终结法院要将终结情况公示在办公场所外,对信访案件进行公示非常必要,但笔者认为,这个公示力度远远不够,公示范围应扩大到各级政法机关,而且应当是动态公示、累积公示、长效公示。这是因为,法检之间、各级法院之间,信访人员详细信息尤其是缠访、闹访信息不能即时联网共享,一直是目前信访工作面临的一个难题,而许多信访老户就是利用各政法机关、各级法院之间信息不联通而缠访。给人民法院的接访工作带来很多困扰。如果信访终结信息能在各政法机关、各级法院之间即时查询,则信访人的案件被宣布终结后,信访人发现自己无论到哪个政法机关、哪一级人民法院,信访接待法官和接访领导对其信访情况都非常清楚,则信访人企图利用信息不畅而缠访的手段就会明显失效,而信访人内心也会对信访终结的效力产生敬畏。
  建议在各省法院的信息化建设中,专门在法院专用网中加入信访终结案件详细信息公示栏,公示信息包括信访人姓名、身份证号码、年龄、户籍地、事发地、不服判决的案号、简单案情、基本诉求、获得救助情况、终结案件案号等信息,而各省的终结案件信息又通过专门手段,与最高法院联网,再通过最高院的技术手段,将法院系统宣布终结的信访案件与检察院宣布信访终结的案件实施联通,最终做到凡宣布终结的信访案件,通过联网,各级法院、检察院均可即时查询。如能公示到这个程度,则信访人利用信息不畅而缠访的目的将完全落空,而各级政法机关也可以利用这个公示信息更好的掌握信访人长期缠访、闹访的情况。
  (三)终结效力问题。 所谓依法终结的效力,是指对经过中央或省级政法机关审查,认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理,除有法律规定的情形外,依法不再启动复查程序。
  效力问题可以说是信访终结制度的灵魂,一件信访案件被宣布终结,即意味着法律对于信访诉求是否合法、是否合理已经做出了审慎地、最终的结论,围绕信访诉求的摆事实、讲道理的法律程序已经用尽,最后结论是信访人的诉求既不合理也不合法。此后,该信访人再对被终结的问题提出信访诉求,则各级政法机构均不再受理和处理,亦不再启动复查程序,使该信访诉求退出法律程序。
  在信访改革之前的工作实际中,经常有上级交办案件的通知中明确提出“承办单位要认真复查,不受之前结论的影响”,按照信访工作新机制的要求,此类不当的工作方法应该及时修正,如果一个已被终结的信访问题,因为信访人极端上访行为而引起领导的重视,就能轻易再次启动复查程序,而不尊重信访终结的效力,则信访终结无论是在当事人还是法官的心目中,均失去了其宣告程序终结的法律意义。
  虽然理论上被依法终结的信访问题仍可能因各种原因而出现错误,但仍因严格限制已被依法终结的信访诉求而再次启动复查的范围,建议只有最高人民法院才有权利启动已被终结的信访问题的复查程序。凡已被省级政法机关或中央政法机关宣布终结的信访问题,经公示后,信访人仍不停上访的,各接访法院要做到不受理、不处理、不安排领导接访,信访人上访中有违法行为及干扰法院办公秩序和审判秩序的,分别由公安机关及司法警察依法处理。只有终结的案件,让信访人切实感觉到终结的效力,终结制度才能真正起到终结信访的作用。
  (四)终结条件问题。既然信访终结是涉法涉诉信访问题的出口,则大量的信访案件经入口、办理再到出口转出,必然有相当部分的案件需要申请信访终结,对于什么条件的案件可以申请终结审查,必须明确申请条件。
  涉诉信访,就其根本可分为两大类,即不服判决的和不服执行的,建议对不服判决的,只要案件已经过一、二审,申请再审,申请抗诉(由于目前对申请再审和申请抗诉实行法院程序优先的作法),当最终检察院做出不予抗诉或者检查监督的决定,信访人还坚持不断上访、缠访的,该信访案即可向省高级法院提交材料申请终结审查。建议对不服执行的,申请终结的法院必须要提交材料反映在常规的财产联查外,如被执行人在外地的,执行人员还应当到被执行人户籍地采取过执行措施,对被执行人符合司法拘留条件的已依法进行拘留,对符合救助条件的信访人已给予司法救助后,信访人仍坚持上访的,即可向省法院申请终结审查。
  (五)终结后的移交问题。信访人的的诉求经审查被宣布信访终结后,还需做好终结后的移交工作。信访终结是畅通出口,通过出口出来的信访案件还面临着由谁承接,由谁负责,按什么工作方式进行稳控的问题。如果没有完备的工作机制,终结后的信访案件,信访人继续缠访,则信访终结的法律效果和社会效果都会大打折扣。
  建议由各地政法委牵头,联合政府、法院、检察院、信访部门共同出台信访终结案件移交工作规程。明确终结后信访人的稳控责任按属地原则移交给信访人户籍地政府。具体移交方式为作出终结的省级政法机关将终结案件移交信访人户籍地或经常居住地的县(市、区)处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室;信访人户籍所在地或经常居住地在外省的,由省直政法单位报省委政法委转交。移交后,由联席会议办公室统筹协调基层组织、民政部门和社会力量落实教育、帮扶和矛盾化解工作。对于司法救助后仍有实际困难的,通过民政救济、社会救助等方式,帮助信访人解决实际困难;对于坚持信访的,要进行教育疏导。
  综上,只有建立专门机构、完善终结公示、明确终结效力、统一终结条件、做好终结移交,信访终结制度才能有效发挥制度的效力,而整个涉法涉诉信访工作新机制才能真正高效运转起来。
 
作者:
李桂兰 中山市中级人民法院党组成员、副院长 
管晓明 中山市中级人民法院立案二庭副庭长
 

 
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