（注：本文荣获“全国法院第二十五届学术讨论会论文评选”二等奖）
软法总的来说是不具有法律约束力，但可能产生实际效果的行为规则。 ——弗朗西斯 施尼德
提要：党的十八大作出全面推进“依法治国、依法行政”等战略，由行政审判派生的司法建议和“白皮书”制度被重新提倡，《行政诉讼法》将其功能定位为诉讼保障措施，而行政审判“白皮书”着重指向查堵管理漏洞、法制宣传教育、参与社会治理等方面，使原本处于边缘地位的“白皮书”制度上升为行政审判的中心位置。“白皮书”制度是法院构建的一种权力间对话机制，能够满足行政纠纷解决之需要和回应行政审判尴尬之囧境，优化了行政审判外部环境，引起了学界的高度关注。但由于“白皮书”制度是新生事物，加之历史和现实的缘由，涉及“白皮书”制度的理论研究寡闻少见，造成实践中面临诸多问题并制约其功能作用的发挥。本文从弱强制力的角度出发，融合现行法律对司法建议的规定与实践样本入手，分析外部机制与内部管理的缺位症结，从政治沟通理论的显性功能与隐性功能解读“白皮书”制度的正当性，力求防止司法权过度扩张与积极回应社会发展需求之间的平衡，努力从理念、立法、制度、管理层面做进一步探索，以求破解实践困境，从而为规范行政审判“白皮书”制度奠定基础。
引言：法院在行政审判中发现行政机关存在违法行为、管理漏洞等问题，基于司法权的性质不能直接加以解决，但基于社会责任又不能无动于衷。于是协调两者矛盾的行政审判“白皮书”制度便应运而生。由于多方原因，我国“白皮书”制度起步较晚，导致其适用范围、对象、内容和形式等与现行法律存在较大差距，这固然与立法滞后和实践重视不够有关，同时也与理论研究不足密切关联。为使这一制度逐步规范化和法律化，对其做更加深入研究和探讨是十分必要的。（本文的行政审判“白皮书”制度简称“白皮书”）
一、实践考察：缺乏重视与格外垂青的功能变迁
行政诉讼司法建议包括个案式司法建议书和年度行政案件司法审查报告。行政审判“白皮书”是《 行政案件年度司法审查报告》的简称，是各级法院对上一年度行政案件进行全面梳理和总结，分析行政机关败诉原因，并向行政机关提出规范行政管理的意见和建议的一种专题报告。
（一）历史与发展：国家对司法建议最早规定是1956年7月13日司法部《 关于人民法院在审理案件中如发现单位在工作中存在缺点时不要用个别裁定应用建议书的批复》（[56］司普字第853号），主要功能是预防犯罪和宣传教育职能。从1982年至今，最高人民法院将司法建议作为一项常态工作在每年全国人大会上进行汇报。期间，行政审判司法建议缺乏重视少有提及。1994年最高法院工作报告首次肯定行政审判司法建议工作。2004年2月，上海市高级法院发布“新中国成立以来首份行政审判“白皮书”。 2007年最高法院工作报告将司法建议工作视为依法探索行政案件处理的新机制，并发布加强司法建议的通知，并将功能定位于参与社会建设。2009年初最高法院下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》并将浙江省高级法院“白皮书”转发各地供参考。(1) 全国各地法院格外垂青积极响应。（见图表一：连续三年制发）现代社会要求法从形式正义向实质正义转变，为回应社会的需要，纠纷解决并非司法唯一的功能。(2) 历史变迁表明，“白皮书”是法院职权之一，源于审判权有益补充。各地开展“白皮书”活动得到当地党委、人大、政府等领导的高度重视，不少省、市的党委、人大、政府主要领导均做了专门批示，（见图表一 ：12项）该活动社会效果日渐凸显。
（二）尴尬与困境：实践中司法建议的功能主要侧重参与社会管理，其形式由个案建议向多种形态拓展，出现“白皮书”、“蓝皮书”等具有建议内容的文书，但其理论研究却极为稀缺。 “白皮书”是双赢之举：既能指出行政执法中存在的问题，有效督促依法行政，又能通过“白皮书”提升司法监督的效能，延伸法院审判影响力。（见图表一：5、6、7项）但其有别于裁判活动，不能作为当事人诉讼请求予以主张，也不能作为判决内容写入裁决文书。而法律规定的司法建议由于范围窄、效力低、收效微，受到学者们的否定。“白皮书”毕竟只是建议，其本身没有法律效力，但现实运作早已经突破了法律规定，代表了行政审判机制改革的新方向。而广受党委政府好评的“白皮书”也有被部分行政机关认为“多管闲事”“超越职责”“行政首长出庭少”“流于形式”，责任不明，造成“白皮书”执行监督不力。但事实无可否认这一司法创新，提升司法监督的影响力，督促行政机关依法履行职责，保障公民合法权益。（3）尽管面临有效与无效的尴尬，但其可避免司法权的滥用，拓展了非强制手段回应社会关切的空间，体现了最高人民法院对“白皮书”的期待。
（三）内容与类型。授人以鱼, 不如授人以渔。法院对政府发出“白皮书”，努力让自己与行政机关接近, 通过施加压力和提供服务进行参与社会管理, 引领后者向更加有规则行为方式发展。这能够成为相对弱势的法院, 争取社会治理更多话语权，防止被边缘化的手段。（4）其内容分为：一是预见防范型。在审判工作预见到可能引发涉诉矛盾的信息，向有关机关发出预警建议，有助消除隐患，预防同类纠纷产生。（5）二是纠正改错型。通过案件审理指出有关单位存在的问题，提出予以纠正的建议，督促其完善管理。（6）三是沟通协调型。向行政机关通报相关违法行为，就应诉中的问题进行沟通提出建议，有助于提高行政机关应诉能力，保障诉讼顺利进行。（7）四是宏观综合型。法院结合某一时期、某一类或几类案件反映出的涉及全局工作的难点热点，从宏观角度向行政机关提出系统解决建议。（8） “白皮书”是柔性且无强制约束力，其效果取决行政机关自觉落实。呈现不利特点：一是退出无门。行政诉讼是两审终审制，但“白皮书”一发定终身，无论对错，均无回旋余地；二是关注不够。公开程度低 ，除发送对行政机关和抄送机关外，涉案当事人及社会公众均一无所知。三是推广无方。优质“白皮书”发出后，若被无人问津，埋没其示范与推广价值 。（9）
（四）矫正与教育。我国行政诉讼制度呈现出司法对抗行政为导向的特点。24年来我国社会急速转型已经显示出这种对抗模式的不足，而包括采取协调方式处理行政案件、实现行政首长出庭应诉、加强良性互动机制“白皮书”恰是法院对传统审判模式的适度调校。对突出问题进行细致剖析和诚恳通报，针对行政执法现状提出改进建议，有利于司法裁判与行政执法的良性互动，提高依法行政水平，增进党委、人大和政府对行政审判的理解和支持。人民法院已从简单控权角色，转向注重柔性监督、辅导监督、有效监督的积极角色，有助于依法管理，促成被告改变其行政行为，实现原告撤诉方式结案，减轻司法成本。针对某类案件反映出的共性问题，以“白皮书”等形式向行政机关提出建议，可以赢得当地政府的支持，对于优化行政审判司法环境、有效化解行政争议，加快“法治政府”步伐发挥了独特作用，有助提升行政审判工作法治化水平，推动法治政府和服务型政府建设，值得关注期待。这是人民法院认真践行科学发展观，充分发挥矫正和教育的双重功能，积极履行社会责任的具体体现。（10）
二、依据追问：显性功能与隐性功能的理论透视
“白皮书”走上历史舞台，查遍法律均无对其作相关规定，导致实践中对其认识不一，造成法院处理混乱，处境窘迫，探求“白皮书”的理论根源，社会责任与“本土化”相结合是解读其正当性的最好回答。
（一）依法行政之重要角色。司法虽有被动性、中立性、谦抑性等特点，但这并不等于就案办案、孤立办案，对发现问题漠然处之，还要通过争议解决维护公共秩序。法律舞台在这里成为特殊的政治论坛，将民众诉求、政府意见和法官判断结合在这特殊的政治过程之中。（11）直接刚性的司法裁判和间接柔性的“白皮书”，均是法院化解社会矛盾、维护社会秩序、参与社会管理的手段。行政决策科学化是行政决策法治化的必然要求。法院发布“白皮书”积极与人大、行政机关沟通，努力促进公平政治进程，打造一个开放平等、科学运作的政治体制。行政决策民主化是行政决策法治化的根本保证。由于我国司法体制尚不健全、司法独立有待保障、社会法治意识有待提高，为保持法院与行政机关良好关系，为审判工作营造良好外部环境，通过“白皮书”架起与行政机关互动的桥梁，显得十分必要。诚如学者所言，除了传统的争端解决功能之外，现代法院还具有权力制约、参与制定公共政策等多项延伸性功能。但其在践行能动司法时要谨守司法克制原则，避免以司法思维模式替代行政思维模式，只有在能动与克制之间合理把握，才能实现“依法治国、依法行政”的目标。（12）
（二）法律规范之功能定位：软法总的来说是不具有法律约束力，但可能产生实际效果的行为规则。软法通常不具有国家强制约束力，不能起诉或受其他形式的国家制裁，但由于其弱强制力同样受到法律的保障，而这种保障也就是内部规则的制裁，主要靠行政机关在法治价值取向下的自愿履行、行政共同体管理制度的约束、社会舆论的监督压力、个体利益驱动等机制来实现。（13）“白皮书”被誉为人类理性应对制度困境的典范,是世界各国司法体系中闻所未闻创新之举。尽管最高法院认为“白皮书”是法律赋予人民法院的重要职责, 但是我国法律仅有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民法院组织法》等对司法建议有所规定,这些规定与最高法院提出发现存在疏漏、制度缺失和隐患风险等问题而提出建议的要求相距甚远。法院通过发送“白皮书”把价值冲突转化为技术问题，通过“白皮书”政治沟通集中体现法院的司法外职能。法院职责并非单纯定位于司法，而是国家治理系统的重要部门，必需主动或被动扮演社会角色和政治角色。“白皮书”制度虽小，却彰显当下中国司法制度，以职权主义、能动司法、为大局服务、强调司法的社会效果等司法外职能。但能动不是乱动，司法应当保持被动、消极方可做到司法中立。司法应当回归司法本身的职能，强调司法的社会效果和司法外职能应当逐渐弱化。（14）
（三）政治沟通之显性功能。我国采取“议行合一”人民代表大会制度，立法、司法及行政相互合作、互补和协调，而不是对立、对抗和限制，这种权力配置使司法权承载更为丰富内容。（15）一是参与社会管理。“白皮书”放大司法裁判功能，从个案层次提升到年度报告，有利于整体观察和系统总结“依法行政”状况，体现司法“说理”优势，具有较高法律和政策参考价值，提高行政决策者法律意识，促进其运用法律实施社会管理。二是提供决策参考。行政审判是社会现实的真实反映，社会改革和重大经济政策在案件中均有体现，“白皮书”融合司法统计、典型案例、问题分析、对策建议等信息，更能反映普遍的管理漏洞，对政府决策起到参考作用。三是司法与行政良性互动。“白皮书”是当代行政法制民主潮流的体现，要实现统治阶级意志，必须自觉执行国家的法律和政策，共同实现社会控制。“白皮书”表达法院对“依法行政”制度框架的观点，维护相对人利益，增进社会公众的信赖。同时，借助人大法律权威形成对行政机关的政治要求。（16）四是促进完善立法。法院通过审理行政案件，能够发现法律法规在实施中存在问题，通过“白皮书”系统地对行政法律法规的实施效果、缺陷问题等提出建议，为立法者修订完善行政法律法规提供依据。
（四）政治沟通之隐性功能。法院职能是纠纷解决与规则之治，间接影响社会，而非直接介入社会管理事务。一是参与公共政策制定。司法属于政策系统之外的环境条件，“白皮书”的推进，定会成为公共政策职能实现的另一种有效方式。法院发现社会管理的漏洞，通过“白皮书”确定的处理原则有效地获得社会公众的认同，引导公共政策的形成，是推进法制进程社会责任的勇敢担当。（17）二是规范社会行为。法院通过“白皮书”将行政审判领域案例、数据以及问题和建议向社会公之于众，达到“办案一件，规范一片”的社会效果，有效预防类似行政纠纷再度发生，积极培养社会法治意识，指引、规范社会公众行为。（18）三是参与制度创新。在社会控制机制逐渐转向法律控制的过渡时期，法律和司法程序并非原生于社会机体自身，全新的社会机制面临大量的制度创新。“白皮书”是刺激制度创新的催化剂，它使制度的制定者重新审视现有制度的问题，进而调整修改制度。四是扩大司法文化影响。“白皮书”发挥法官职业群体文化阐释功能，有利于扩大司法文化社会影响，尤其是对行政机关的影响，向社会宣示主流司法文化，在潜移默化中提升司法公信力和亲和力，进而在社会上树立司法权威。（19）
三、现状分析：外部机制与内部管理的缺位思考
“白皮书”是法律授予人民法院的一种特殊的职权，与审判权有质的区别，其所解决的是诉讼外问题，为行政机关履行监督提供事实根据，由于其是一种间接监督，自身不具有强制性，现实中容易被行政机关接受。
（一）思想认识的局限性。部分法官对其认识不足，抱怨“缺乏良好环境”“不告不理”“多管闲事”。部分行政机关傲慢与偏见, 批评法官不能为大局服务，“不理不睬”“挑战行政权威”“ 非强制性而致回复率低”。民众指责法官不能为其合法权益提供保障。理论层面研究定性含糊不清，司法权威不足、处于弱势司法机关向处于强势政府发出要求其改正，加之其固有态度、行政系统内部畸形的考核制度等，难免效果不佳，反馈率较低。（20）对“白皮书”效力漠视，贬损司法权威，影响社会公众对建设法治国家的信心。加之本身质量不高、规范性不强也是造成其身陷窘境的重要因素，“白皮书”质量高自然会受到行政机关积极回应。如果赋予其强制力，其与司法裁判就难以区分，适用范围扩大导致司法权滥用。（21）缺乏法律强制力，其无人问津，成为无效劳动，造成司法资源浪费，挫伤法院和法官积极性。“白皮书”具有司法监督和服务社会的双重性质，《行政诉讼法》的颁行包含了立法者希望通过有限司法审查方式实现司法权制约抗衡行政权的美好憧憬。（22）虽然我国不实行三权分立，也不强调权力制衡，但政府行为受司法审查是现代宪政的共同标志，行政机关对司法机关保持必要的尊重与谦让，也是政府率先厉行法治的社会基础。
(二)立法体系的滞后性。《行政诉讼法》第65条第3款第( 3)项“行政机关拒绝履行判决、裁定的，向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院”。现行法律把行政诉讼司法建议定位为保障诉讼顺利进行，且没有法律约束力，被建议单位没有回应法院的义务。但是，实践中“白皮书”适用范围已经超越法律规定，其功能已从保障诉讼变迁为参与社会管理。因缺乏法律效力，常被无人问津，造成司法资源浪费，立法与实践严重脱节，急需制度与理论的助力。但是，症结仍在对其功能定位的差异。改革必须从其功能变迁的历史视角探求破解之道，判决已不是行政纠纷唯一的处理手段，甚至不是首选手段，“白皮书”弥补判决方式不足的优势得到充分展现，建构起法治理性的权力间对话机制，引导纠纷双方在相互谅解的基础上达成共识，协调结案。（23）“白皮书”的制发应遵循合法性和时效性原则，为正面回应社会各方非议，最高人民法院相继颁发一系列司法文件，频频使用“建立司法与行政良性互动机制”、“积极争取当地党委和政府的支持”等措辞，暗含着司法高层在现行体制夹缝中谋求发展空间的良苦用心和对合作型司法的热切期望。（24）
（三）制度体系的零散性：主要表现：一是工作机制不健全。管理机构不明，“谁来提、向谁提、提什么、如何提”等不明确。篇幅有限，分析不透彻，过于简单、缺乏操作。社会认同度低、公众不理解、顾虑重重、有损颜面，担心媒体借题发挥等。二是合作机制不成熟。（见图表一：13项）行政首长应诉为零，脱离政府立场，反馈回复率低，缺乏足够社会动力，司法权威受损等。司法迫切需要一种法治理性的整体化表达平台，通过法治理性争取政治权威的支持，而“白皮书”成为提供这种权力间对话机制的有效载体。三是外部监督不配套。党委人大监督不力，对“白皮书”拒不采纳和整改的，由党委人大启动监督程序，三个月内强制作出回复报告并审议，借助权力机关的监督，予以协调落实（见图表二：合作机制）。媒体宣传机制欠缺，扩大传统媒体与博客、微博、微信等新媒体的广泛参与，增强工作透明度。公众参与监督不足，依靠人民陪审员、监督员和社会群众参与监督，开设举报信箱和热线电话，形成群众监督效应。四是公开机制不透明。（见图表一：11项）“白皮书”连续多年未向社会公开，缺乏公开透明，未能形成社会合力 。公众对行政机关执法水平缺乏了解，丧失社会力量对行政执法的监督和警示作用。必须借助公开机制加强社会监督，杜绝行政机关的傲慢与偏见，敦促行政机关认真负责地对待司法建议。
（四）自身管理的随意性：法院内部管理随意，“白皮书”是一种较高层次的对话机制，要有相当的法律和政策理论水平，并非所有层级法院都适合担当此重任。对“白皮书”提起、审核、发送、文号、格式和程序等没有明确规定，行政庭包揽所有工作，缺少反馈、统 计和考核等机制，造成回复率低，质量不高，内容肤浅，重复建议，资源浪费等。（见图表一：8、9、10、11项）应当坚持“有所为、有所不为”在有限运作空间，实现以非强制形式回应预防和化解行政纠纷现实需求。“迟到的正义并非正义”，公众对正义的渴求不能得到及时满足，切身利益不能得到及时维护。加之质量不高，司法权威和司法公信力受到严重挑战。“白皮书”要围绕暴露出的问题或法院执法当中的困难 ，指出的问题切中要害，分析问题入木三分，解决问题颇有良策，具有较强针对性和操作性。要规范内容提高质量，注意考量提出的必要性，适当控制数量，避免提出随意。切实提高法官制作高质量“白皮书”积极性，对法官进行考核和奖励，不要单纯以数量多少和回复率高低作为评判标准，要通过高质量的建议，真正说服行政机关自觉落实，让建议内容落地生根取得实效。（25）
四、未来展望：坚持底线与进退有度的路径探索
“白皮书”是行政审判的补充和提升 ，是人民法院社会管理矫正机制的创新，存在上述问题让其“依法行政”价值功能难以真正发挥，必须通过创新加以解决。但创新必须遵循司法工作客观规律，在法制轨道上进行，作到坚持底线，进退有度，从以下几个层面寻求出路。
（一）理念层面——社会责任的再认识。宪法确立的权力格局，为权力协调提供平台，司法机关与行政机关既有监督又有维护，二者均服务于国家治理的目标。改革的重点不是“照搬”西方“司法独立”模式，而应转向如何充分利用我国的制度优势。任何国家的司法均须分担一定的社会治理责任。司法作为国家政权组成部分，具有明确政治功能，必须使司法机关及社会公众对“白皮书”性质、目的、地位等重要性重新认识，完善法官群体内在认知，其不仅是法官的职权，也是法官判后的社会责任，要强化责任意识，提升表达能力。“白皮书”理念的再认识：一是不是可有可无，而是中国特色司法制度的组成部分，是服务大局和实施司法监督的重要形式。要克服就案办案的思想，在审判中善于发现问题，积极提出建议；二是作用不能无限放大，它是审判职能的延伸，是一种“建议”，必须保持矜持和克制，防止走极端，杜绝以“白皮书”取代行政审判现象，确保其恰如其分介入社会生活。三是功能定位是“服务”，切忌指手画脚，内容中肯合理，充分考量行政机关立场，注意语言表达艺术。要培育适合政治沟通的新型政府文化理念，把公众的意愿看成政府行政的出发点，强化与司法机关互动沟通，了解公众需求，推动权力由单方意志向双方合意模式转变，增强权力运行的社会认同。（26）
（二）法律层面——逐步完善立法规范。在立法上明确规定人民法院享有司法建议权，将“白皮书”制度确立为法院的一项重要职能，确保其师出有名、有法可依，提高其权威性和实效性。赋予“白皮书”弱强制力即软法律效力，以示其重要性。（27）修改《人民法院组织法》第二章“人民法院的组织和职权”部分规定中加入司法建议相关内容。有关单位对司法建议和“白皮书”应当认真采纳，并负责回复。 可以通过修改刑事、民事、行政三大诉讼法，明确规定司法建议和“白皮书”的适用范围、被建议单位回应义务、跟踪回访反馈机制、对司法建议不作为的法律责任等。条件成熟后制定单行的《司法建议法》。逐步完善“白皮书”相关法律规范，采取地方至中央的立法模式先试验再推广，明确其制作主体、内容、格式、发送对象、发送程序、法律效力以及跟踪反馈等制度，待理论与实践成熟后向全国推广，特别要规定接受“白皮书”的相关单位的回应职责和相应法律责任，使其真正纳入法制的轨道。在目前法律没有修改前，可以由最高人民法院根据法律规定作出司法解释，规范“白皮书”适用范围、方法及操作规范，作为各地法院开展此项制度的统一标准。赋予司法建议及“白皮书”弱强制力以保障其实效，既可避免司法权滥用，又拓展了法院用非强制的形式回应社会需求的空间。
（三）制度层面——构建权力合作机制。（见图表二）我们的时代面临的不是经济方面的挑战，而是制度和政治方面的挑战，我们应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式，它们将能控制官僚主义特权阶层的蔓延滋长。（28）没有沟通，社会将是死寂的世界，“白皮书”消解业已形成的行政强势话语权，提升司法的弱势话语权，以实现二者的平衡，并最终实现理想权力合作机制：一是构建权力评价与合作机制。由人大主导，政府对“白皮书”作回应性专题报告制度。收到“白皮书”3个月内，行政机关向人大提出回应性专题报告并“抄送”法院。人大对该回应性报告进行专题审议，使司法监督和立法监督相结合，充分释放其法治和宪政价值。（29）二是构建公开和监督机制。让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平公正，阳光是最好的防腐剂。适时召开通报会，有选择地通过媒体向社会公开，逐步向行政相对人公开，让“白皮书”不再成为公权力之间的“悄悄话”，杜绝其代替判决的“越位”行为。在经济发达地区采用中英文双语发布提高其国际化，在少数民族地区采用汉字和少数民族文字发布提高其民族化。（30）三是构建联动机制。建立回访和意见反馈制度，主动征求行政机关和上级主管机关、媒体、专家学者意见，体现对行政机关的尊重，促进其查堵漏洞，更好地了解行政执法情况，达到优化外部环境和营造良好氛围的目的。
（四）管理层面——职责明晰保障有力。（见图表二）包括内容：一是设立管理机构。加强法官职业化建设，适时开展专门培训和优秀“白皮书”评选，提高建议质量，确保其权威性。注重写作内容、行文标准，不断提高法官建议技能。建立量化考核和激励机制，将其纳入法官岗位目标考核和业绩档案 ，以数量 、质量、回复情 况给予适当奖励并酌情处罚。以质量考核为重点，避免简单以数量多少和回复率高低为标准进行考核，考核结果作为法官晋级条件，增强法官责任感，调动法官积极性。二是规范制度流程。程序正义被法律人视为“看得见的正义”，法院各部门细化职能、分工合作，由单线性模式向多维性模式转变，具体分工（见图表二）。对“白皮书”撰写、格式、审批、撤销、备案等制度进行规范，严格审查把关，报院长或分管副院长审签，重要内容提交审判委员会讨论决定。三是完善送达、督促制度。“白皮书”发送后，行政机关应当签收，同时报送同级人大和上级主管部门。其属于诉讼文书，必需装订入卷归档以备查验。四是建立保障机制。由最高人民法院规定，地级市以上的法院开展“白皮书”工作，既节约司法资源，又能确保质量。法院在人、财、物各方面保障审判权适度延伸活动的开展，为“白皮书”制度发挥效能提供物质保障。
结语：综上可见, 刑事、民事、行政三大诉讼法均有司法建议制度的规定，检察机关还有检察建议，“白皮书”制度仅是行政审判司法建议制度的一种形式，有其特点，也存在自身局限性。基于我国国情而向社会主动提供的“白皮书”，是与我国司法制度的人民性、能动性和法院肩负的社会责任密切相关的。该制度仍处于“建议”职能，尚存立法、理论与技术层面等困难，其功能的发挥，依赖众多外界因素，不仅需要法院自觉 尝试，更需要国家法律制度和相应机构的支撑，“ 中 国 梦 ”的实现离不开“依法治国”，“依法治国”的大舞台上，没有独角戏，只有协奏曲，而这个过程仍需司法人坚持不懈的努力。
本文注释、参考文献与相关图表请参阅附件：
“白皮书”的理性审视.doc
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